Rifugiati

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“Ogni individuo ha diritto di cercare e di godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni” (Art. 13 della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani)

 

Introduzione

Da molti anni numerosi disperati muoiono nel tentativo di fuggire dai loro paesi. Fuggono a causa della miseria ma anche di guerre e persecuzioni. Muoiono per naufragi, nell’attraversare deserti, nell’attraversare valichi montuosi, soffocati nei container e in incidenti stradali. Muoiono nel Canale d’Otranto, nel Canale di Sicilia, nelle rotte che vanno dall’Africa nera verso la Libia e verso il Marocco, per dirigersi poi in Italia ed in Spagna (attraversando lo stretto di Gibilterra, navigando verso le Canarie oppure tentando di entrare a Ceuta e Melilla). Muoiono nell’Egeo, nel tentativo di raggiungere la Grecia dalla Turchia.

Muoiono in tante altre parti del mondo. Dei morti nel deserto del Sahara si sa poco. Si sa però che ogni viaggio causa morti e che le piste sahariane sono disseminate di cadaveri. Moltissime sono anche le vittime di deportazioni praticate dalla Libia, dall’Algeria e dal Marocco, che abbandonano a se stessi molti disperati in zone frontaliere in pieno deserto. Particolarmente gravi sono le condizioni di vita dei migranti in Libia. Le forze di polizia di molti paesi oltre ad adottare metodi violenti e derubare i migranti, non poche volte utilizzano le armi da fuoco per tenere i migranti lontani dalle frontiere.

In molti paesi il riconoscimento dello status di rifugiato non solo non garantisce alcuna protezione ma non viene neppure ritenuto documento valido per soggiornare temporaneamente. Molti di questi disperati sono rifugiati e quindi soggetti ai quali dovrebbe essere riconosciuta protezione internazionale.

Si definisce rifugiato il “cittadino straniero il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o opinione politica, si trova fuori dal territorio del Paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di tale Paese, oppure apolide che si trova fuori dal territorio nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni succitate e non può o, a causa di siffatto timore, non vuole farvi ritorno” – (art. 2 del D.Lgs. n. 251/2007).

Sono diverse le vicende storiche che hanno indotto la comunità internazionale a riconoscere protezione a determinati soggetti che si trovano al di fuori dei loro paesi. La protezione internazionale dei rifugiati risale agli inizi del XX secolo quando, a causa delle Guerre Mondiali, milioni di persone abbandonarono i propri paesi in seguito alle deportazioni o per fuggire dalle persecuzioni. Questi esodi indussero gli stati a tutelare tali persone, dapprima mossi solo da uno spirito di benevolenza e generosità, successivamente vincolandosi internazionalmente attraverso accordi e convenzioni.

La Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati, adottata nel 1951, firmata dagli Stati che allora erano membri delle Nazioni Unite, e l’Unhcr (The UN Refugee Agency – L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati), agenzia specializzata nella tutela giuridica dei rifugiati, istituita nel 1950, furono le prime espressioni del nuovo corso. L’obbligo di proteggere questi soggetti fu senza dubbio una novità che si inseriva nell’ambito dello spirito di solidarietà che segnò il periodo successivo alla Seconda Guerra Mondiale.

Successivamente apparvero nuove forme di rifugiati e gli strumenti convenzionali e istituzionali allora in atto si rivelarono di portata limitata. Nel tentativo di rispondere adeguatamente alle nuove esigenze ed emergenze vennero siglati nuovi accordi internazionali come il Protocollo di New York per i rifugiati del 1967. L’Unhcr ampliò le sue funzioni per intervenire nei paesi colpiti dalle guerre. Il mandato, inizialmente limitato ai rifugiati ed ai richiedenti asilo, è stato allargato fino a comprendere gli apolidi ed ha assunto la responsabilità per la protezione degli sfollati e la gestione dei campi e degli alloggi di emergenza.

 

Trend globali

L’Unhcr evidenzia che “alla fine del 2008 sono state 42 milioni le persone costrette alla fuga da guerre e persecuzioni, tra le quali 16 milioni di rifugiati e richiedenti asilo, per lo più insediatisi nei paesi poveri confinanti. Spesso sono senza prospettive di ritorno, come nel caso dell’Afghanistan e del Sudan, ma anche della Somalia e dell’Eritrea” – (Immigrazione Dossier statistico 2009, Caritas e Migrantes, 2009).

L’80% dei rifugiati del mondo si trova nei sud del mondo. Nell’anno 2008 sono state 383.000 le richieste di asilo presentate nei paesi industrializzati, con un incremento del 12% rispetto al 2007, quando le domande sono state 341.000. Nel 2006 le domande sono state 307.000.

Il 10 giugno del 2009, per far fronte all’emergenza, la Commissione Europea ha presentato il Programma di Stoccolma, che si articola in 4 priorità. L’ultima è “Promuovere una società più integrata per il cittadino – Un’Europa della solidarietà”. Uno degli obiettivi di questa priorità è quello di istituire, all’interno della Unione, una procedura unica di asilo e uno status uniforme in materia di protezione internazionale.

L’11 dicembre del 2009 l’UNHCR ha espresso soddisfazione per l’adozione del Programma di Stoccolma, ma esortando l’Unione Europea (U.E.) a “non mettere in secondo piano i principi di protezione per i rifugiati” e “incoraggia gli stati membri dell’U.E. a dare il loro incondizionato appoggio all’Ufficio di Supporto Europeo in materia di Asilo (European Asylum Support Office – EASO). Contemporaneamente ha inviato un “Appello ai sindaci” ad elaborare iniziative di inclusione dei rifugiati. “Almeno il 50 per cento dei 10 milioni e mezzo di rifugiati che rientrano nel mandato dell’ Unhcr vive nelle città di tutto il mondo”.

Durante il Conferenza sul clima di Copenhagen (dicembre 2009) è stata sollevata la questione dell’assenza, tra i “protetti del diritto”, di una nuova categoria: i rifugiati ambientali. Il trasferimento di intere popolazioni per ragioni climatiche è una realtà importante che non ha ancora ottenuto un reale riconoscimento ufficiale, nonostante il Settimo Obiettivo di Sviluppo del Millennio delle Nazioni Unite inviti ad “assicurare la sostenibilità ambientale” al fine di creare condizioni di permanenza nei territori natii.

Questo mancato riconoscimento è, probabilmente, dovuto anche dal fatto che sono soprattutto i poveri a pagare le conseguenze dei danni ambientali, nonostante siano soprattutto i ricchi ad esserne responsabili. Lo stesso meccanismo si sta verificando con l’attuale recessione economica mondiale, che provocherà un aumento delle disuguaglianze, nuovi flussi migratori, impatti negativi sul rispetto dei diritti umani e quindi violenze, repressioni, xenofobia e razzismo.

 

I rifugiati in Italia

Attualmente in Italia sono registrati 47.000 rifugiati. Nel 2008 sono state presentate 30.324 domande di richiesta di asilo. I principali paesi di origine dei richiedenti asilo sono stati la Nigeria (5.333), Somalia (4.473), Eritrea (2.739), Afhanistan (2.005), Costa d’Avorio (1.844) e Ghana (1.674). Rispetto all’anno 2007 il numero di domande è cresciuto del 116%.

In Italia è possibile chiedere l’Asilo costituzionale, che differisce dal rifugio politico e dalla protezione sussidiaria in quanto è fondato sul mancato rispetto dei diritti e delle libertà garantite dalla Costituzione italiana e non sulla persecuzione individuale. La sua fonte normativa è l’articolo 10, comma 3, della Costituzione: “Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto di asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge”. L’asilo costituzionale si propone al Tribunale ordinario e non è soggetto a termini di prescrizione né di decadenza.

Il riconoscimento dello status di rifugiato. Secondo la Convenzione di Ginevra del 1951, può chiedere il riconoscimento dello status di rifugiato chi nel proprio paese ha subito persecuzioni dirette e personali per motivi di razza, religione, nazionalità, opinioni politiche o appartenenza ad un determinato gruppo sociale, ovvero chi ha un ragionevole e fondato timore di subire tali persecuzioni nel caso faccia ritorno nel proprio paese. Infatti, l’art.1 della Convenzione di Ginevra stabilisce che “è rifugiato chi, temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, di religione, di nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale, o per le sue opinioni politiche, si trova fuori dal paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo paese; oppure che, non avendo una cittadinanza e trovandosi fuori dal paese in cui aveva la residenza a seguito di siffatti avvenimenti, non può o non vuole ritornarvi per il timore di cui sopra”. La richiesta di riconoscimento dello status deve essere presentata appena giunti in Italia, presso la Polizia di Frontiera del luogo ove si sbarca o si arriva. In ogni caso è possibile presentarla anche in altra Questura, ma non si deve far trascorrere più di otto giorni dall’ingresso in Italia per non perdere l’eventuale diritto alle misure di accoglienza.

Non può presentare domanda di riconoscimento dello status di rifugiato chi:

- sia stato già riconosciuto rifugiato in altro Stato;

- provenga da uno Stato, diverso da quello di appartenenza, che abbia aderito alla Convenzione di Ginevra, nel quale abbia trascorso un periodo di soggiorno, non considerandosi tale il tempo necessario per il transito del relativo territorio sino alla frontiera italiana;

- si trova nelle condizioni previste dall’articolo 1, paragrafo F, della Convenzione di Ginevra;

- sia stato condannato in Italia per uno dei delitti previsti dall’articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale.

La competenza a decidere sulle richieste di riconoscimento dello status di rifugiato spetta alle “Commissioni Territoriali”, nominate con decreto del Ministero dell’Interno e presiedute da un funzionario della carriera prefettizia, composte da un funzionario della Polizia di Stato, da un rappresentante dell’Ente territoriale designato dalla Conferenza Stato-Città ed autonomie locali e da un rappresentante dell’Unhcr.

La Protezione sussidiaria (Fonti normative: Decreto legislativo n. 251/2007 e Decreto legislativo n. 25/2008) ha carattere complementare rispetto alla protezione dei rifugiati prevista dalla Convenzione di Ginevra ed è riconosciuta allo straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, in caso di ritorno nel paese di origine, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno. La protezione sussidiaria può cessare quando le circostanze che hanno indotto al riconoscimento vengono meno o sono mutate.

L’Italia, al fine di consentire ai richiedenti asilo di poter usufruire di servizi indispensabili, si è dotata del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) ideato nel 2001, dall’Unhcr, il Ministero dell’Interno e dall’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI). Tra gli scopi del programma v’è la costituzione di una rete di accoglienza che accompagnasse i richiedenti asilo durante tutto l’iter del riconoscimento dello status e la predisposizione di intervento in sostegno dell’integrazione dei rifugiati. In caso d’indisponibilità nel sistema SPRAR, l’accoglienza viene disposta nelle strutture allestite ai sensi della Legge n. 563 del 1995, ma solo per il tempo strettamente necessario all’individuazione della struttura del sistema di protezione. In caso di indisponibilità anche in queste ultime strutture, la Prefettura competente eroga un contributo assistenziale, determinato con decreto del Ministro dell’Interno, per il tempo strettamente necessario ad acquisire la disponibilità presso un centro di accoglienza. Il contributo è erogato per un massimo di 35 giorni e si riscuote presso la tesoreria provinciale dello Stato territorialmente competente (Banca d’Italia).

 

Le crisi umanitarie e l’assistenza alle popolazioni infuga

Alla fine degli anni Novanta si è verificato in Europa un imponente esodo provocato da cause violente: la crisi del Kosovo. La fuga dei kosovari verso l’Albania, la Macedonia e l’Italia ha dimostrato che:

- non è possibile gestire crisi di tale entità senza la cooperazione dei Governi con le Organizzazioni Non Governative dei paesi coinvolti ma anche con gli attori umanitari internazionali;

- è indispensabile coinvolgere i rifugiati stessi alle decisioni che influiscono sul loro destino.

Si è anche capito che è necessario strutturare meccanismi di collaborazione permanente che coinvolgano Governi, Ong e attori umanitari internazionali per essere pronti a gestire eventuali crisi umanitarie ma soprattutto per creare le condizioni al dialogo e quindi alla composizione pacifica delle controversie al fine di prevenire gli esodi forzati di popolazioni. Il dotarsi di tali meccanismi dovrebbe divenire una priorità per la comunità internazionale perché l’attuale crisi economica mondiale e le emergenze climatiche provocheranno nuove e più devastanti crisi umanitarie.

Il numero delle persone che vive in povertà e subisce violazioni dei diritti umani è destinato a crescere anche perché molti stati si sono “aperti al mercato”, o sono stati costretti a farlo, trascurando i loro doveri in materia di diritti economici e sociali. In molti paesi, a causa di politiche commerciali internazionali che hanno favorito il dumping, si è registrato un crollo delle produzioni locali, comprese quelle agricole e contemporaneamente un innalzamento dei costi energetici.

A ciò si aggiungono la corsa ai bio-carburanti, ed i cambiamenti climatici, che contribuiscono alla desertificazione dei terreni agricoli, al fenomeno della penuria di acqua ed alla riduzione della produzione di cibo. Tutto ciò ha fortemente aggravato l’insicurezza alimentare in molta parte del mondo e molto poco fa la comunità internazionale per porvi rimedio. Nel frattempo in molti paesi del mondo, dove vigono sistemi autoritari, si corre il rischio che per contenere il malcontento popolare si possa ricorrere alla repressione, alle persecuzioni di oppositori politici, sindacalisti, giornalisti e minoranze etniche e religiose.

 

Problemi aperti

Se la comunità internazionale, nel suo insieme, si è impegnata positivamente nel dare una risposta alle migrazioni, la situazione rimane irrisolta sia a livello regionale (Europa) che nei singoli stati alle cui frontiere giungono gruppi sempre più numerosi di persone in cerca di protezione. Spesso gli Stati si rifiutano di accogliere o riconoscere uno status giuridico ai rifugiati, giustificandosi sulla base di impossibilità economiche e difficoltà sociali d’integrazione.

Gli stati a sud dell’Unione Europea (Italia, Grecia e Spagna) maggiormente sollecitati da flussi migratori via mare stanno chiedendo un intervento all’Europa dei 27 in quanto problemi continentali devono essere risolti su scala continentale.

L’80% dei rifugiati provengono infatti, dai sud del mondo ove grava una pressione demografica che può mettere in pericolo la stabilità di paesi poveri. Non poche volte i flussi di popolazioni che sono obbligate a lasciare le loro case, diventano arma di pressione politica internazionale.

In Italia si è diffusa, soprattutto negli ultimi anni, una cultura a tratti xenofoba che vede nel “pacchetto sicurezza” un tentativo di frenare l’esodo senza analizzarne minimamente le cause come l’export di armamenti nei paesi ove partono i migranti o i mancati fondi per la cooperazione internazionale.

Questa politica dell’emergenza incapace di “andare alle premesse” manca di una normativa organica in materia di diritto d’asilo che aiuti, tra le altre, a risolvere la questione della legittimità della detenzione dei migranti e dei richiedenti asilo nei Cie (Centro di identificazione ed espulsione), immediatamente dopo l’arrivo.

Destano, quindi, forti preoccupazioni costituzionali e di “diritto internazionale” le politiche “del respingimento” in quanto non garantiscono affatto ai migranti la protezione dei diritti umani in paesi come la Libia ove avviene il “rientro coatto” nascosto sotto lo stato di emergenza, e né in Italia come hanno ripetutamente dimostrato le vicende di Rosarno rivelando un crescente atteggiamento razzista e xenofobo nei confronti della mano d’opera di colore.

La recente "caccia all’immigrato" a Rosarno, che ha traumatizzato tutta l’Italia, dovrebbe indurci a profonde riflessioni su quanto avviene, ormai da molti anni, nel nostro paese. Si deve assolutamente evitare la strumentalizzazione di questo atto, si deve evitare la criminalizzazione degli immigrati, ma si deve anche evitare di rispondere alle sfide dell’immigrazione affermando semplicemente e comodamente che gli immigrati sono utili alla nostra economia, restando poi in attesa di una “mano invisibile” che metta tutto a posto.

Non va inoltre dimenticato che una parte del territorio italiano è controllato dalle organizzazioni criminali e che parte significativa dell’economia italiana è economia illegale e criminale. Basti solo pensare a quanti sono stati e sono i lavoratori “fittizi” in agricoltura, a quanti imprenditori agricoli guadagnano da raccolti lasciati marcire nei campi, a quante imprese stipulano accordi con la criminalità per disfarsi di rifiuti industriali pericolosi, a quante risorse finanziarie riciclano, ogni anno, nell’economia legale le organizzazioni criminali con il sostegno non certo disinteressato di numerosi “colletti bianchi”.

In Italia l’immigrazione, in particolare quella clandestina, è un fenomeno funzionale e strutturale all’economia nazionale. Si delocalizzano nei paesi poveri le attività produttive e si crea, all’interno del paese, un mercato parallelo del lavoro attraverso gli immigrati, che vengono sfruttati selvaggiamente. Nel frattempo lo Stato spesso è assente. Non riesce a gestire il fenomeno migratorio e non riesce ad adottare reali politiche di inserimento sociale. Se gli immigrati si ribellano agli oppressori divengono loro stessi l’unica causa dei problemi. Può quindi accadere che lo Stato faccia un favore alle organizzazioni criminali rimpatriando o trasferendo in altre parti d’Italia i migranti che danno “fastidio”. Difficilmente saranno colpite le organizzazioni criminali che gestiscono il mercato degli esseri umani e godono di sicura impunità l’economia illegale e quella criminale.

Se la società civile, in particolare le Ong, non vigilano attentamente su tutte le fasi dell’accoglienza dei potenziali richiedenti asilo i loro diritti non saranno mai pienamente rispettati anche se sanciti da accordi internazionali.

 

Normativa di riferimento

Strumenti internazionali in materia di rifugiati

- Convenzione relativa allo Status dei Rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 - ratificata dall’Italia con la legge 24 luglio 1954, n. 722

- Risoluzione 2198 dell’Assemblea Generale del 16 dicembre 1966. La Convenzione del 1951 si applicava soltanto a coloro che erano divenuti rifugiati a seguito di avvenimenti verificatisi anteriormente al 1° gennaio 1951. La Risoluzione permette di applicare lo stesso status a tutti i rifugiati, definiti come tali dalla Convenzione, senza che sia tenuto conto della data limite del 1° gennaio 1951.

- Protocollo di New York relativo allo status dei rifugiati del 14 dicembre 1967. Il Protocollo segna un notevole avanzamento nella protezione dei rifugiati: auspica che lo status si applichi a tutti i rifugiati senza che sia tenuto conto della data limite del 1° gennaio 1951 ed impegna gli Stati aderenti al Protocollo a collaborare con l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Rifugiati.

 

Normativa europea – Regolamenti

- Regolamento (CE) n. 2725/2000 del Consiglio, dell’11 dicembre 2000. Istituisce l’Eurodac per il confronto delle impronte digitali per l’efficace applicazione della Convenzione di Dublino (ratificata in Italia con Legge n. 523/1992).

- Regolamento (CE) n. 407/2002 del Consiglio, del 28 febbraio 2002. Definisce talune modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 2725/2000.

- Regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003. Stabilisce i criteri ed i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (regolamento Dublino II).

- Regolamento (CE) n. 1560/2003 della Commissione, del 2 dicembre 2003. Definisce talune modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio.

 

Normativa europea - Direttive

- Direttiva 2001/55/CE del Consiglio, del 20 luglio 2001, sulle norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati. Recepita in Italia con Decreto Legislativo del 7 aprile 2003, n. 85.

- Direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, recepita in Italia con Decreto Legislativo del 30 maggio 2005, n. 140.

- Direttiva 2004/81/CE del Consiglio dell’Unione Europea del 29 aprile 2004 riguardante il titolo di soggiorno da rilasciare ai cittadini di paesi terzi vittime della tratta di esseri umani o coinvolti in un’azione di favoreggiamento dell’immigrazione illegale che cooperino con le autorità competenti.

- Direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta, recepita in Italia con Decreto Legislativo del 19 novembre 2007, n. 251.

- Direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1° dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, recepita in Italia con Decreto Legislativo del 28 gennaio 2008, n. 25.

 

Normativa italiana

- Costituzione italiana, art. 10, comma 3

- Legge 28 febbraio 1990 n. 39: Norme in materia di asilo politico, d’ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato.

- D.P.R. 15 maggio 1990, n. 136

- Testo Unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Decreto Legislativo del 25 luglio 1998, n. 286 e successive modificazioni).

- D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394: Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero.

- Legge 30 luglio 2002, n. 189: Modifica della normativa in materia di immigrazione e di asilo

- D.P.R. 16 settembre 2004, n. 303: Regolamento relativo alle procedure per il riconoscimento dello status di rifugiato.

- D.P.R. 18 ottobre 2004, n. 334: Regolamento recante modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, in materia di immigrazione.

 

Bibliografia

Immigrazione – Dossier statistico 2009, Caritas e Migrantes, 2009

Manuale per le Emergenze, Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati – Agenzia di Protezione Civile, 2001

Raccolta normativa in materia d’asilo, Servizio Centrale del Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati, 2008

Vademecum Richiedenti Asilo, Asylum, Asyl Point, Asyl Press, 2009

 

(Scheda realizzata con il contributo di Giuseppe Spedicato)

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Laura Boldrini (Unhcr) sui respingimenti dell'Italia