Tutela ambientale

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"Questo noi sappiamo: la terra non appartiene all'uomo, è l'uomo che appartiene alla terra. Tutte le cose sono collegate, come il sangue che unisce una famiglia. Non è stato l'uomo a tessere la tela della vita, egli ne è soltanto un filo. Qualunque cosa egli faccia alla tela, lo fa a se stesso". (Capo Seattle)

 

Introduzione

Lo sfruttamento generalizzato delle risorse naturali, dettato dalla vorticosa intensificazione delle attività umane e dal progressivo aumento di nuclei urbani e stabilimenti industriali, insieme all’utilizzo sempre più indiscriminato di agenti chimici e inquinanti, hanno innescato da più di un secolo un grave processo di degradazione ambientale.

Soprattutto dagli anni ’90 in poi la comunità internazionale sembra essersi resa conto della necessità sempre più urgente di avviare una strategia globale per raggiungere un vero modello di sviluppo sostenibile. È quanto emerso dalla conferenza ONU del 1992 di Rio de Janeiro incentrata sull’ambiente e lo sviluppo, durante la quale si è affermato proprio che per intraprendere un processo di sviluppo sostenibile è necessario modificare i modelli di produzione e di consumo, adottando nuove misure legislative in materia ambientale ed eseguire sistematicamente la procedura della valutazione di impatto ambientale (VIA).

 

In realtà già venti anni prima, ossia durante la Conferenza di Stoccolma del 1972, le Nazioni Unite avevano affrontato in modo organico il tema della tutela ambientale e dell’utilizzo sostenibile delle risorse naturali decidendo di istituire il Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente (UNEP – United Nations Environment Programme), che avrebbe avuto sede a Nairobi e al quale veniva affidato un mandato che, grazie anche alle numerose convenzioni firmate negli anni successivi, può oggi essere riassunto in cinque azioni principali:

- mantenere sotto controllo la situazione ambientale globale

- promuovere l’azione e la cooperazione internazionale

- fornire indicazioni e informazioni preventive basate su solide valutazioni scientifiche

- facilitare lo sviluppo e l’implementazione di normative standard e della coerenza tra le diverse convenzioni internazionali sull’ambiente

- rafforzare i supporti tecnologici e le capacità dei Paesi in base ai loro bisogni e alle loro priorità

La strategia adottata dall’UNEP per il periodo 2010-2013 ha individuato sei aree prioritarie sulle quali intervenire focalizzando i propri sforzi:

- cambiamenti climatici

- disastri e conflitti

- gestione dell’ecosistema

- governance ambientale

- sostanze dannose e rifiuti pericolosi

- sostenibilità della produzione e del consumo delle risorse

 

Osservando le priorità tematiche indicate dall’UNEP si può comprendere come oggi più che mai la tutela ambientale non limiti la sua funzione alla salvaguardia delle risorse del pianeta (compito peraltro fondamentale) ma si sia trasformata in un vero e proprio strumento per combattere la povertà. Le conseguenze dei cambiamenti climatici, infatti, hanno da tempo cominciato a far sentire i propri effetti sul pianeta colpendo innanzitutto le popolazioni del Sud del mondo, provviste di minori risorse per affrontare le conseguenze del surriscaldamento del pianeta come la siccità o le inondazioni, e più dipendenti dall’agricoltura, attività che maggiormente risente dei cambiamenti del clima. Non è un caso, dunque, che il Settimo degli Otto Obiettivi di Sviluppo del Millennio, da raggiungere entro il 2015, sia dedicato proprio ad “assicurare la sostenibilità ambientale”. Ciò significa soprattutto che il dualismo tra salvaguardia ambientale e lotta alla povertà è stato ormai definitivamente superato e che anzi i due obiettivi sono intimamente correlati.

 

La salvaguardia della biodiversità

Un’efficace azione di tutela dell’ambiente deve innanzitutto individuare e contrastare i maggiori pericoli che lo minacciano. I più gravi sono certamente, come sottolineato, gli effetti derivanti dai cambiamenti climatici (non a caso l’UNEP e l’Organizzazione Mondiale di Meteorologia hanno istituito nel 1988 l’IPCC, ossia un gruppo di lavoro intergovernativo formato da esperti con il compito di valutare costantemente tutte le informazioni scientifiche, tecniche e socioeconomiche sui cambiamenti climatici), l’inquinamento dell’aria, delle acque e del suolo, l’eccessivo consumo e la frammentazione del territorio, che mettono fortemente a rischio la sopravvivenza di molte specie.

Il 21 maggio, durante la Giornata Mondiale della Biodiversità, il WWF Italia ha tracciato il quadro dell’attuale situazione vissuta dal nostro Paese il quale, pur costituendo una delle aree europee più ricche di biodiversità, non si è ancora dotato di una Legge specifica né di una Strategia nazionale per la biodiversità, come invece stabilito dalla Convezione internazionale del 2002, e come già fatto da tutti gli altri grandi Paesi europei (ai quali, oltre all’Italia, non si sono aggiunti solo Grecia, Malta, Cipro e Lussemburgo). Questa carenza spiega, almeno in parte, i mancati progressi fatti registrare in difesa della nostra fauna e della nostra flora nel raggiungimento del “2010 biodiversity target”, ossia l’obiettivo di arrestare l’estinzione di qualunque specie che i governi di tutto il mondo si sono prefissati di conseguire appunto entro il 2010.

Proprio per salvaguardare l’ambiente dai numerosi rischi che lo attanagliano Legambiente aveva presentato, alla vigilia delle elezioni politiche del 2008, un “Patto per l’ambiente” che prevedeva una serie di impegni per arrestare i cambiamenti climatici, ridurre il problema dei rifiuti, bloccare il consumo del suolo ecc. Purtroppo a un anno di distanza molti di questi impegni non sono stati realizzati, anzi diversi annunci governativi in materia di energia non lasciano sperare per il meglio, basti pensare alla volontà di utilizzare energia nucleare e potenziare le centrali di carbone.

La politica di tutela dell’Unione Europea

Nell’Unione Europea è attualmente in vigore il Sesto Programma di azione per l’ambiente intitolato “Ambiente 2010: il nostro futuro, la nostra scelta” che copre il periodo 2002 – 2012. La strategia ambientale europea si basa su cinque livelli:

- miglioramento dell’applicazione della legislazione vigente

- integrazione delle tematiche ambientali nelle altre politiche

- collaborazione con il mercato

- coinvolgimento dei cittadini per modificarne il comportamento

- attenzione all’ambiente nelle decisioni in materia di assetto e gestione territoriale

 

Soprattutto gli ultimi due assi prioritari appaiono particolarmente significativi, in quanto mirano sia a migliorare il comportamento ecologico dei cittadini europei (offrendo loro anche l’accesso al numero maggiore possibile di informazioni sull’ambiente) che ad attribuire maggior importanza all’ambiente nella gestione del territorio attraverso un miglioramento dell’applicazione della direttiva sulla VIA, la promozione degli scambi di esperienze sulla pianificazione sostenibile, una gestione sostenibile del turismo ecc.

Il sesto programma d’azione prevede poi sette aree tematiche particolari:

- inquinamento atmosferico

in questo campo l’Unione Europea si pone l’obiettivo, tra gli altri, di proteggere gli ecosistemi dal degrado causato dalla deposizione di azoto e dalle piogge acide

- ambiente marino

in questo ambito la strategia prevede una doppia funzione: proteggere e risanare i mari europei e assicurare la correttezza di tutte le attività economiche connesse all’ambiente marino

- uso sostenibile delle risorse

lo scopo dell’UE è quello di migliorare il rendimento delle risorse in tutti i settori consumatori, ridurne l’impatto sull’ambiente e sostituire le risorse troppo inquinanti con soluzioni alternative

- prevenzione e riciclaggio dei rifiuti

la strategia in questo caso è volta alla riduzione degli impatti ambientali negativi generati dai rifiuti durante tutto il loro percorso di esistenza, adottando innanzitutto la semplificazione della legge attualmente in vigore e considerando i rifiuti stessi non solo come fonte di inquinamento ma come una potenziale risorsa da sfruttare

- uso sostenibile dei pesticidi

il piano si pone lo scopo di ridurre i rischi legati ai pesticidi, aumentare i controlli, ridurre i livelli di sostanze nocive, incoraggiare la conversione verso un’agricoltura che non utilizzi i pesticidi, istituire un sistema di sorveglianza dei progressi compiuti

- protezione del suolo

l’obiettivo primario è la promozione dell’agricoltura biologica, il rimboschimento, la protezione dei terrazzamenti, l’uso di compost certificato

- ambiente urbano

la strategia prevede, tra le varie misure, la pubblicazione di orientamenti relativi sia all’integrazione delle tematiche ambientali nelle politiche urbane, che ai piani di trasporto urbano sostenibile.

Uno degli strumenti legislativi più importanti e innovativi in ambito di tutela ambientale europea è la Direttiva 2004/35/CE, introdotta nell’aprile del 2004 proprio con l’obiettivo di instaurare un regime comunitario di responsabilità ambientale basato sul principio “chi inquina paga”. Vengono infatti stabilite le azioni di prevenzione e di riparazione a carico dell’operatore che, o con determinate attività professionali considerate pericolose o potenzialmente pericolose, o con attività non pericolose ma caratterizzate da errori o negligenze, danneggi o metta a rischio l’ambiente, le acque, il terreno.

 

La legislazione italiana

Le norme in materia ambientale sono disciplinate, in Italia, dal D.Lgs. 152/2006, conosciuto anche come Testo Unico Ambientale (TUA), e dal d.l. n. 208 del 30 dicembre 2008 “Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell’ambiente”, che non cambia la sostanza del precedente ma si pone l’obiettivo di superare la frammentarietà della normativa antecedente nel settore delle risorse idriche e di predisporre misure non rinviabili per assicurare l’operatività di alcuni organismi deputati alla tutela ambientale come l’ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale).

Il Testo Unico, che al suo interno contiene tutte le norme regolamentari come i limiti di emissione, gli standard per le bonifiche, i limiti di scarico ecc, regolamenta sei aree:

  1. disposizioni comuni, finalità, campo di applicazione
  2. valutazione impatto ambientale, valutazione ambientale strategica, autorizzazione unica
  3. difesa del suolo e tutela e gestione delle acque
  4. rifiuti e bonifiche
  5. tutela dell’aria
  6. danno ambientale

Uno degli aspetti principali del TUA è rappresentato dal ruolo centrale che viene conferito al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare, soprattutto in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (come recepimento della Direttiva 2004/35/CE). Spetta infatti al dicastero esigere dai soggetti responsabili di minaccia di danno ambientale l’adozione di misure preventive, mentre in caso di danno avvenuto, sarà sempre compito del ministero imporre ai soggetti stessi l’adozione di misure di ripristino e il risarcimento del danno ambientale.

 

La valutazione di impatto ambientale e la valutazione ambientale strategica

In termini legislativi uno dei più importanti strumenti utilizzati ai fini della tutela ambientale è la valutazione di impatto ambientale ossia, come stabilito dalla Convenzione di Expoo entrata in vigore nel 1997 (che a sua volta si rifaceva a quanto stabilito dal Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente e dalla Dichiarazione ministeriale di uno sviluppo durevole nel 1990 in Norvegia), “una procedura nazionale finalizzata a valutare il probabile impatto sull’ambiente di un’attività prevista”, considerando con il termine impatto ogni “effetto ambientale sulla salute e la sicurezza, sulla flora, sulla fauna, sul suolo, nell’aria, nell’acqua, sul clima, sul paesaggio e sui monumenti storici, anche nell’interazione tra essi”.

A livello comunitario la necessità di un’azione preventiva di tutela dell’ambiente trovò una prima manifestazione già nella seconda metà degli anni Settanta all’interno del programma di azione delle Comunità europee in materia ambientale, mentre con i successivi programmi (Direttiva n. 85/337/CE del 27 giugno 1985) si compivano due importanti progressi: veniva infatti disciplinata la procedura per la valutazione di impatto ambientale per determinati progetti pubblici e privati e si esplicitava la concezione che avrebbe guidato le strategie europee anche negli anni successivi, cioè che un’efficace politica ecologica deve tendere a evitare fin dall’inizio ogni tipo di inquinamento o altre perturbazioni, anziché contrastarne successivamente gli effetti negativi. La procedura approvata è composta da quattro fasi:

- La redazione di uno studio preliminare sul presunto impatto ambientale

- La consultazione delle varie amministrazioni interessate

- L’informazione della popolazione (che è certamente uno degli aspetti più importanti perché permette la partecipazione di tutti i soggetti interessati)

- L’autorizzazione alla realizzazione dell’opera

In Italia la procedura di VIA indica, tra l’altro, quali sono le opere che devono essere sottoposte a valutazione di impatto ambientale dividendole in tre distinte categorie:

- Progetti che devono essere sempre sottoposti a VIA (ad esempio raffinerie, centrali termiche, acciaierie, impianti chimici o per la produzione idroelettrica, ma anche grandi infrastrutture come porti marittimi, autostrade, aeroporti)

- Progetti che devono essere sottoposti a VIA solo se ricadono all’interno di aree naturali protette (impianti di industrie alimentari o tessili, progetti agricoli di notevoli dimensioni, alberghi, campeggi o villaggi turistici con una superficie superiore a determinati standard..)

- Progetti di competenza statale finalizzati allo sviluppo e al collaudo di nuovi metodi o di nuovi prodotti e che nono sono utilizzati per più di due anni

Ancor prima della valutazione ambientale di un determinato intervento, però, appare di fondamentale importanza una valutazione di più ampio respiro relativa alla pianificazione e alla programmazione territoriale: è questo il compito della VAS – valutazione ambientale strategica, introdotto nella legislazione europea nel 2001 (Direttiva 2001/42/CE). L’obiettivo della VAS, come esplicitato anche nella Direttiva comunitaria, è dunque quello di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile, analizzando preventivamente tutti gli effetti che potranno ricadere sull’ambiente a causa dell’attuazione di determinati strumenti di programmazione e pianificazione per settori come quello agricolo, industriale, dei trasporti, della pesca, della gestione dei rifiuti ecc.

In Italia l’autorità sulle procedure di valutazione di impatto ambientale e di valutazione ambientale strategica di competenza dello Stato è stata conferita al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare che a sua volta è chiamato a conferire le funzioni istruttorie a una Commissione Tecnica di verifica dell’impatto ambientale – VIA e VAS. Per i progetti di carattere regionale, invece, la competenza spetta agli enti locali e ai loro organismi preposti alla salvaguardia ambientale.

Per quanto riguarda la VIA, la Commissione ha il compito di esaminare l’esattezza e la completezza della documentazione presentata, verificare che i dati prodotti sui rifiuti e le emissioni inquinanti rientrino all’intero delle prescrizioni indicate dalla normativa di settore, individuare e descrivere l’impatto complessivo del progetto sull’ambiente. Terminata la fase istruttoria la Commissione deve esprimere un provvedimento, ampiamente motivato, che deve essere pubblicato sia sulla Gazzetta Ufficiale (della Repubblica se si tratta di una competenza statale o Regionale se la competenza è a livello di ente locale) che sul sito web dell’autorità competente, in modo che le informazioni in merito al progetto esaminato e la valutazione di impatto ambientale effettuata siano fruibili da tutti i cittadini. La stessa regola vale per i risultati delle attività di monitoraggio dell’opera (previste dal provvedimento di VIA al fine di garantire un immediato intervento qualora dovessero sopraggiungere impatti negativi non previsti).

Per ciò che concerne la VAS il ministero dell’ambiente deve lavorare in accordo con il dicastero per i beni e le attività culturali e produrre un Rapporto ambientale con il compito di esplicitare una stima attendibile di tutti gli effetti sull’ambiente degli interventi previsti dal piano. Prima di essere approvato tale rapporto deve inoltre essere sottoposto alla consultazione di tutte le autorità ambientali preposte e delle collettività interessate.

 

Documenti utili

WWF - La Biodiversità al centro del pianeta

Legambiente – Rapporto Ambiente Italia 2009 sullo stato di salute del Paese

Dove sono andate le farfalle?

 

Giornate internazionali

22 aprile: Giornata mondiale della Terra

20 maggio: Giornata europea del mare

22 maggio: Giornata mondiale della biodiversità

24 maggio: Giornata europea dei Parchi

5 giugno: Giornata mondiale dell’Ambiente

 

Bibliografia

- Albertazzi, B. Guida commentata alla normativa ambientale EPC libri, 2008

- Carli, M.; Carpani, G.; Cecchetti, M.; Groppi, T.; Siniscalchi, A. Governance ambientale e politiche normative Bologna, Il Mulino, 2008

- Margiotta, S. La riforma della legislazione ambientale Il Sole 24 ORE, 2006

- Sanna, M. La normativa essenziale di tutela ambientale EPC libri, 2009

- Scialò, A.; Costantino, P. La nuova valutazione di impatto ambientale Dei, 2009

 

(Scheda realizzata con il contributo di Emanuela Limiti)

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