Corruzione e denuncia

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“La corruzione, distogliendo risorse che andrebbero destinate allo sviluppo, minando la capacità dei governi di garantire i servizi essenziali, alimentando la disuguaglianza e l'ingiustizia e scoraggiando gli investimenti e gli aiuti esteri, colpisce in maniera diseguale le fasce più povere". (Kofi Annan - ex Segretario Generale delle Nazioni Unite)

Introduzione

Un atto di corruzione, è l’offerta, la promessa o il pagamento di una somma di denaro (o di un equivalente in altra forma) non dovuta, al fine di ottenere un vantaggio. La corruzione è un fenomeno antico, pregiudica i diritti umani, le istituzioni democratiche, lo stato di diritto, il sistema giudiziario, e permette al crimine organizzato di prosperare. Rappresenta un problema per la gestione trasparente della cosa pubblica, mina la credibilità e aumenta la sfiducia nei confronti delle istituzioni democratiche. Spesso la corruzione viene utilizzata per determinare o accelerare decisioni politiche e amministrative (è ancora impresso nella mente degli italiani lo scandalo mani pulite), si nutre dell’eccesso di burocrazia e della scarsa linearità dei processi decisionali attivati dalle amministrazione pubbliche. La lotta contro la corruzione è divenuta negli ultimi anni una priorità politica di Stati, istituzioni internazionali e società civile, che hanno messo in atto strumenti e meccanismi per contrastarla, ma senza una decisa volontà politica la strada è ancora tutta in salita.

 

Gli strumenti internazionali contro la corruzione: la convenzione OCSE

La lotta alla corruzione è diventato un tema centrale sia a livello nazionale che internazionale. Viene considerata anche come elemento distorsivo della concorrenza e come fattore di abbassamento degli standard civili e politici degli Stati, per questo l’OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico) si è occupata di corruzione nelle transazioni economiche a livello internazionale. I Paesi industrializzati aderenti all’organizzazione hanno modificato la propria legislazione rendendo perseguibile penalmente la corruzione di pubblici ufficiali stranieri in tutti i Paesi firmatari della convenzione. Il primo passo intrapreso dall’OCSE nel 1996 ha riguardato la non deducibilità, ai fini fiscali, delle tangenti corrisposte a pubblici ufficiali esteri allo scopo di scoraggiare la pratica della corruzione nelle transazioni a carattere internazionale.

Sempre nel 1996 il Comitato Aiuto allo Sviluppo dell’OCSE ha emanato una raccomandazione riguardante la lotta alla corruzione nell’attività di aiuto allo sviluppo, accompagnata da una serie di principi da seguire per i Paesi donatori. La Convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali, è entrata in vigore il 15 febbraio 1999 al raggiungimento del previsto numero minimo di adesioni (all’epoca della conclusione dell’Accordo in quasi tutti i Paesi OCSE la corruzione pubblico ufficiale straniero non era considerato reato). L’azione dell’OCSE contro la corruzione internazionale effettua anche un monitoraggio relativo all’effettiva attuazione, da parte degli Stati membri.

La convenzione Onu

Nel 2000 anche l'Assemblea generale delle Nazioni Unite si è occupata di corruzione e ha deciso di costituire un comitato ad hoc incaricato di mettere a punto uno strumento giuridico internazionale contro la corruzione, indipendente dalla già esistente Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale (.pdf). Il testo finale (.pdf) è stato adottato nell'ottobre 2003 ed è entrata in vigore nel dicembre 2005, dopo la trentesima ratifica. La Convenzione è considerata il primo strumento globale progettato per coadiuvare gli Stati Membri nella lotta contro la corruzione sia nel settore pubblico che in quello privato e fornisce agli Stati anche un meccanismo per recuperare i miliardi di beni indebitamente sottratti.

Il documento prevede: codici di condotta per funzionari pubblici, misure che garantiscano l'indipendenza dell'autorità giudiziaria, criteri obiettivi per l'assunzione e la promozione dei funzionari e per gli appalti pubblici, promozione della trasparenza e della responsabilità nella gestione delle finanze pubbliche e nel settore privato, partecipazione della società civile. Vengono definiti i reati penali in relazione alla corruzione e per quanto riguarda la cooperazione internazionale prevede un sistema di assistenza legale reciproca. Molte cause contro la corruzione non possono essere portate avanti proprio perché la mancata cooperazione tra Stati rende impossibile seguire le tracce del denaro. La Convenzione prevede che un’ampia gamma di atti corruttivi venga punita dall’ordinamento giudiziario dei Paesi membri, sia nel settore pubblico (malversazione di fondi pubblici o corruzione vera e propria, ma anche utilizzo della carica pubblica per fini privati, riciclaggio di beni provenienti da corruzione o azioni commesse per coadiuvare azioni di corruzione) che nel settore privato (malversazioni e atti corruttivi fra società e privati cittadini). La restituzione dei beni è un principio fondamentale della convenzione, in questo modo i fondi sottratti al patrimonio nazionale e trasferiti all'estero da leader corrotti possono essere restituiti ai rispettivi paesi. Questo è particolarmente importante per molti paesi dei Sud del Mondo.

 

Il GRECO (Group of States against Corruption - Gruppo di Stati Contro la Corruzione)

Anche il Consiglio d’Europa ha elaborato diversi strumenti giuridici nel settore della corruzione il cui controllo è stato affidato al Gruppo di stati contro la corruzione, denominato GRECO. Il gruppo contribuisce ad identificare le lacune nelle politiche nazionali di lotta alla corruzione ed incita gli stati a procedere alle riforme legislative, istituzionali e pratiche necessarie. Rappresenta anche un forum per la condivisione di buone pratiche in materia di prevenzione e rilevamento della corruzione. Al momento, il GRECO comprende 46 paesi membri (45 stati europei e gli Stati Uniti ).

 

L'Italia e il Servizio Anticorruzione e Trasparenza

Il Servizio Anticorruzione e Trasparenza è stato creato nell'ambito del Dipartimento della Funzione Pubblica, dopo la soppressione dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica amministrazione. L'Alto Commissario era stato istituto nel 2003 per ottemperare agli obblighi internazionali dell’Italia derivanti dalla partecipazione ad organizzazioni internazionali come il Consiglio d'Europa l’OCSE e l’ONU. La sua soppressine/trasformazione ha scatenando non poche preoccupazioni, anche perché l'Italia, nelle classifiche sulla percezione della corruzione non occupa i posti migliori.

 

La società civile e la denuncia: Tranparncy International

Non ci sono solo le istituzioni a cercare di fare fronte al fenomeno della corruzione nel mondo, anche la società civile si è organizzata allo scopo di sensibilizzare al problema ma anche con quello di fornire dati relativi alla percezione della corruzione da parte dei cittadini. Transparency International è un'organizzazione globale della società civile che ha contribuito attivamente alla formulazione della Convenzione ONU. L'organizzazione dal 1993, anno della sua fondazione, monitora la corruzione nel mondo attraverso alcuni strumenti e indici. In particolare attraverso l'indice di percezione della corruzione - CPI (Corruption Perception Index) - determina la percezione della corruzione nel settore pubblico e nella politica in numerosi Paesi nel mondo, attribuendo a ciascuna Nazione un voto che varia da 0 - massima corruzione - a 10 - assenza di corruzione. Si tratta di un indice composito, ottenuto sulla base di varie interviste e ricerche somministrate ad esperti del mondo degli affari e a prestigiose istituzioni. La metodologia viene modificata ogni anno al fine di riuscire a dare informazioni sempre più attendibili della realtà.

Altro indice significativo è quello che misura la propensione alla corruzione BPI (Bribe Payers Index). L'indice mette in evidenza come anche nei paesi che hanno adottato leggi che riconoscono come un crimine il pagamento di tangenti agli ufficiali, in realtà l´uso della corruzione per ottenere commesse non è stato ancora eliminato e le nazioni industrializzate sono tra i principali paesi corruttori. Il lavoro di TI fornisce anche dettagliate risposte sulla propensione delle aziende esportatrici a corrompere, sui settori più contaminati dalla corruzione. Indaga anche sul grado di consapevolezza dei dirigenti delle più grandi società, circa l´extraterritorialità della Convezione OCSE contro la corruzione che ha reso illegale il pagamento di tangenti a pubblici ufficiali stranieri, ma anche il livello con cui queste imprese stanno osservando la Convenzione. Analizza la percezione delle pratiche commerciali scorrette, oltre al pagamento delle tangenti, usate per ottenere contratti. Il BPI è stato utilizzato tra i paesi emergenti maggiormente coinvolti in investimenti stranieri o importazioni.

Le interviste sono state condotte tra dirigenti senior di aziende nazionali e multinazionali, tra dirigenti e responsabili finanziari, Camere di Commercio, banche commerciali nazionali e straniere, studi legali commerciali. Altro strumento di lavoro di TI è Barometro di Percezione della Corruzione, un sondaggio che si rivolge direttamente ai cittadini, indagando sulla loro percezione della diffusione della corruzione nei vari settori come politica, magistratura, settore privato, istituzioni pubbliche, informazione, etc. Transparency International ha pubblicato lo scorso 24 giugno, il Rapporto annuale (.pdf) sullo stato della applicazione della convenzione anti-corruzione dell'OCSE.

 

Una lotta difficile

Agli inizi degli anni '80 il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale dichiararono che i loro programmi di liberalizzazione - riducendo il potere delle burocrazie - avrebbero eliminato le fonti di corruzione. In realtà, con la privatizzazione del settore pubblico la corruzione non è affatto diminuita, sono solo cambiati gli attori e seppure risulti molto difficile fare delle stime certe, il fenomeno è indubbiamente aumentato con la globalizzazione. La corruzione è sicuramente alimentata dall'accelerazione degli scambi, dalle deregolamentazioni finanziarie, dallo sviluppo delle comunicazioni elettroniche, dai capitali provenienti da attività criminali. Il primato assoluto per quanto riguarda il pagamento di tangenti, riguarda il campo degli armamenti, dove la corruzione diventa una regola visto il volume d'affari.

Va da sè che le aziende produttrici siano particolarmente ostili a qualsiasi regolamentazione. Per Transparency International le attività criminali e corruzione si sostengono a vicenda e in modo identico dissimulano e riciclano i propri profitti. Le mafie poi fanno spesso ricorso alla corruzione, e questa a sua volta indebolisce le difese istituzionali contro il crimine organizzato. Le mafie dispongono di strumenti utilissimi per le loro attività: il segreto bancario e i cosiddetti paradisi fiscali. Durante l'ultimo G20, riunitosi in edizione straordinaria a Londra per decidere le misure anticrisi c'è stato anche l'impegno da parte dei paesi nella lista dei paradisi fiscali ad adottare legislazioni che garantiscano maggiore trasparenza. Anche se tutti questi strumenti e meccanismi sono utili nella lotta alla corruzione, non sono ancora sufficienti.

Gli esperti internazionali e autori dell'ultimo rapporto di TI segnalano un carattere endemico nella lotta alla corruzione: assenza di normative chiare, carenza di dati e statistiche in merito, mancanza di uffici con competenze specifiche, ostacoli legislativi alla trasparenza e lotta alla corruzione. In alcuni paesi si segnalano anche le incongruenze legislative e l'impunibilità di chi ricopre alte cariche istituzionali. Terry Davis, il segretario generale del Coe, parla di una certa reticenza dei poteri pubblici nell’attuare le raccomandazioni attraverso misure specifiche ed efficaci. Lo scorso 9 dicembre, durante la Giornata Internazionale contro la corruzione, dichiarò: “Sono particolarmente preoccupato riguardo agli attacchi lanciati contro gli organi di controllo impegnati nella lotta alla corruzione da coloro che posseggono interessi acquisiti e che hanno molto da perdere da un esame troppo approfondito delle loro attività. Spero sinceramente che l’attuale crisi finanziaria ed economica - con il pretesto di misure di austerità – non indebolisca le istituzioni di lotta alla corruzione né comprometta tanto meno la loro azione”.

 

Documenti

Documenti, tabelle, classifiche relativi agli indici sulla corruzione elaborati da Transparency International divisi per anno

Rapporto 2009 del Servizio Anticorruzione e Trasparenza (.pdf)

 

Bibliografia

Bruno De Stefano La penisola dei mafiosi. L'Italia del pizzo e delle mazzette. Tra corruzione e violenza, la fotografia di un Paese ostaggio della criminalità organizzata, Newton Compton 2008.

Piercamillo Davigo, Grazia Mannozzi La corruzione in Italia. Percezione sociale e controllo penale, Laterza 2007

Gaetano De Amicis Cooperazione giudiziaria e corruzione internazionale. Verso un sistema integrato di forme e strumenti di collaborazione tra le autorità giudiziarie, Giuffrè 2007

S. Hiatt Un gioco vecchio come il mondo. Il mondo segreto dei sicari dell'economia e della rete globale della corruzione, Nuovi Mondi Media 2008

Raffaella Coppier Corruzione e crescita economica. Teorie ed evidenze di una relazione complessa, Carocci 2005

F. Ofria Effetti distorsivi sull'economia legale: la corruzione, Rubbettino 2006

Marco Arnone, Eleni Iliopulos La corruzione costa. Effetti economici, istituzionali e sociali, Vita e Pensiero 2005

Ernesto U. Savona, Laura Mezzanotte La corruzione in Europa, Carocci 1998

(Scheda realizzata con il contributo di Elvira Corona)

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Trasparency commenta il fenomeno della corruzione in Italia