Aiuti allo sviluppo

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“Che la povertà esista, è un dato di fatto. Che esistano paesi ricchi e poveri, pure. Ma i problemi cominciano quando si vuole determinare che cosa s’ intende per povertà. Ad esempio, quando ci si chiede se la globalizzazione accresce o riduce la povertà, occorre possedere un concetto di povertà. Se il concetto non è chiaro, non sono attendibili nemmeno le misure della povertà che di volta in volta vengono fornite”. (Amartya Sen)

 

Introduzione: un errore comune

Il concetto di aiuto internazionale allo sviluppo evoca, nell'immaginario collettivo, un generale trasferimento di fondi e risorse a favore dei bisognosi del cosiddetto “terzo mondo”, stremati dalla povertà e dalla fame. Le stesse organizzazioni umanitarie violano, per dirla con Aminata Traorè, spesso e volentieri, tale immaginario: davanti all'immagine del bambino affamato in lacrime o della madre che allatta il figlio tra fango e macerie, si smuovono le coscienze per mettere in moto il carrozzone degli aiuti, dallo “sms solidale” ai costosi container carichi di cibo e vestiti. Ne nasce un'immagine di lotta alla povertà ridotta ad assistenzialismo, su basi quantitative anziché qualitative, sulla mera logica emergenziale.

Non è così. Pur riconoscendo che molte comunità sono vittime di situazioni di crisi (dalle guerre ai disastri naturali) che richiedono interventi immediati a costi elevati, il rischio è quello di limitare il concetto di povertà alla denutrizione, alla malattia, alla mancanza di case, scuole e pozzi. Parafrasando il Nobel Amartya Sen, quello di povertà è un paradigma molto più ampio e spesso dimenticato, che coniuga il bisogno col diritto e comprende nella sua accezione l'esclusione sociale, il sopruso politico, la debolezza democratico-istituzionale, la disparità di genere e la negazione dell'accesso al credito.

L'aiuto internazionale dev'essere fondato su questa visione ampia del significato di povertà. Si consideri l'esempio classico di aiuto internazionale: il food aid. L'esistenza di un'emergenza alimentare in taluni sud del mondo è fuori discussione ma gli interventi che le principali organizzazioni internazionali hanno messo in atto non sono esenti da critiche. Quando il problema della food security è stato affrontato dal punto di vista del massiccio trasferimento di derrate alimentari, ciò non solo ha rimandato l'adozione di riforme strutturali nelle economie dei paesi riceventi ma ha creato una sensibile distorsione dei prezzi nei mercati locali, nonché dipendenza e disincentivo allo sviluppo locale. Ciò dimostra come la riuscita soddisfazione di un bisogno di breve periodo si possa riflettere in una distorsione degli equilibri di medio/lungo termine delle regioni interessate.

Meglio hanno fatto quelle organizzazioni che si sono mosse nel promuovere programmi regionali di sicurezza alimentare che prevedono il rafforzamento dei mercati locali e la riduzione delle barriere commerciali, a vantaggio dei piccoli produttori. Non è un caso che il commercio equo e solidale abbia coniato da vent’anni il termine “Trade not Aid”.

 

Aiuti umanitari ed aiuti allo sviluppo

Nel corso degli anni, organizzazioni non governative, agenzie internazionali e donatori hanno concentrato il loro aiuto in due macroaree ben distinte: aiuti umanitari (in contesti di emergenza) e aiuti allo sviluppo. I primi rispondono ai bisogni immediati di popolazioni che versano in stato di emergenza in quanto colpite da catastrofi naturali, guerre o epidemie e sono orientati ad una logica di breve periodo; i secondi prevedono azioni di più lunga durata, mediante l'adozione di strategie e policies e la messa in atto di partnership tra i diversi paesi, per la creazione di presupposti che permettano alle comunità più povere di intraprendere la strada di una maggior scolarizzazione, industrializzazione, rispetto dei diritti, tutela della salute ecc. Sono azioni che mirano a fortificare un tessuto sociale ed economico e, di recente, anche politico attraverso la cooperazione istituzionale e decentrata.

I due tipi di intervento richiedono competenze, approcci e tempistiche specifiche differenti. Questo ha creato una sorta di “zona grigia” nel mondo degli aiuti internazionali, che troppo spesso hanno assunto una conformazione “a compartimenti stagni”, con una netta separazione tra aiuto umanitario ed aiuto allo sviluppo. Il fine ultimo della riduzione della povertà è in questo modo raggiungibile al prezzo di un maggior utilizzo di risorse, sforzi e tempo. Sempre più organizzazioni si sono specializzate in interventi di emergenza, catalizzando le proprie risorse sull'aiuto umanitario a discapito dello sviluppo, nella convinzione, per altro comprensibile, che non ci possa essere sviluppo in contesti di crisi; ma tralasciando di considerare che in assenza di interventi strutturali di lungo periodo aumenta la vulnerabilità in caso di disastro naturale o antropico, da cui l'esigenza di ulteriori aiuti esterni.

Dall'analisi di questa situazione ha preso corpo nell'ultimo decennio l'approccio LRRD (Linking Relief to Rehabilitation and Development), mirante all'adozione di una maggiore coordinazione nell'aiuto internazionale. La convinzione è duplice: un maggiore sviluppo riduce il ripetersi di situazioni di emergenza e un intervento di emergenza “che non sia fine a se stesso” può gettare le basi per una successiva ripresa, con le fasi della ricostruzione a giocare un ruolo fondamentale di transizione tra lo stato di emergenza e il successivo sviluppo. L'approccio LRRD modifica la struttura dell'aiuto internazionale, creando una sorta di continuum tra aiuto umanitario e aiuto allo sviluppo.

Non è possibile suddividere il sud del mondo in uno scacchiere a due colori tra paesi bisognosi di aiuto umanitario e paesi che necessitano di interventi di sviluppo. Laddove c'è sottosviluppo, gli effetti di un evento avverso (sia esso una guerra o un maremoto) si traducono facilmente in catastrofe, così come il superamento di una situazione di crisi deve poter incanalarsi sul sentiero dello sviluppo. In altre parole, emergenza e sottosviluppo sono concetti diversi ma spesso in duplice rapporto di causa-effetto.

Per di più, un elevato numero di paesi presenta uno stato di emergenza pressoché cronico, in cui sono necessari interventi umanitari per sopperire ai più elementari bisogni basici ma, dato il protrarsi nel tempo della crisi, il solo aiuto umanitario, per definizione di breve periodo, non garantisce adeguato supporto alle popolazioni colpite. Urge quindi una strategia che implichi un'azione simultanea a lungo periodo tra aiuto umanitario e aiuto allo sviluppo; in caso contrario, il rischio è quello di generare dipendenza in seno alla popolazione colpita, che percepisce l'aiuto umanitario come soluzione ai propri problemi.

 

Critiche e scenari dell'aiuto allo sviluppo

L'aiuto internazionale allo sviluppo ha alle spalle una storia pluridecennale che ha visto assumere, nel corso degli anni, forme d'intervento differenti (finanziamenti diretti, cooperazione decentrata, aiuti alimentari, aiuti vincolati, cancellazione del debito ecc). Pur quando ispirato dal fine solidaristico, l'aiuto allo sviluppo non è immune da critiche e contraddizioni, che hanno spinto tanto la società civile quanto gli addetti ai lavori ad interrogarsi sulla reale efficacia degli aiuti stessi. Mancanza di strategie a lungo termine, scarsa conoscenza dei contesti di riferimento, pietismo, eurocentrismo e non da ultimo, interessi particolaristici possono far si che l'aiuto internazionale non sia un incentivo, bensì un freno allo sviluppo. Si aiuta laddove si ritiene ci sia una mancanza, un bisogno, un ritardo.

Ma spesso questo bisogno è valutato esternamente, l'aiuto arriva laddove dalla parte opposta del pianeta si è valutato ce ne sia necessità, secondo il modello di sviluppo ivi presente. Si corre così il rischio di mettere in atto un aiuto asettico, distante dai reali bisogni della gente, standardizzato anziché calato nella singola situazione socio-culturale. O, ancor peggio, di imporre un modello e una concezione di sviluppo che non ha nulla a che vedere con un determinato territorio. Per di più, in troppi casi l'aiuto pubblico e privato proveniente dai paesi più sviluppati è nei fatti una maschera posta sul volto di una neo colonizzazione, funzionale agli interessi economici di alcune élites (si pensi alle politiche di prezzo imposte ai produttori del sud del mondo ed agli aiuti vincolati all'adozione di talune strategie di investimento o ad un voto di favore in sede ONU).

La Commissione Europea auspica, al contrario, lo svincolo tra aiuti pubblici allo sviluppo (APS) e interessi commerciali del donatore, al fine di una maggiore coerenza, efficacia e trasparenza nella gestione dell'aiuto erogato. Un invito che il governo italiano sembra non recepire: il “Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra Italia e Libia” prevede un APS annuale di circa 200 milioni di euro, subordinato ad appalti a favore delle imprese italiane presenti sul territorio libico.

Diverse scuole di pensiero (Friedman e Bauer, Boone (in .pdf); Burnside e Dollar (in .pdf) si sono interrogate sul reale contributo che gli aiuti umanitari e gli aiuti allo sviluppo hanno fornito alla lotta alla povertà. È stato osservato, da autori del calibro del Nobel Joseph E. Stiglitz, come il sistema di gestione degli aiuti internazionali sia confuso e discordante e necessiti pertanto di una riforma strutturale. Alcune grandi organizzazioni preposte all'erogazione di aiuti multilaterali, come la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale, sono troppo burocratizzate e con sistemi di monitoraggio deboli. Per di più, i loro sistemi di carriera interna tendono a premiare chi eroga un ammontare elevato di fondi, anziché essere ancorati ai risultati raggiunti.

Da Parigi ad Accra, rappresentanti di paesi donatori e beneficiari, organizzazioni internazionali, ong e associazioni della società civile, si sono incontrati per avviare una serie di riforme nella gestione dell'aiuto internazionale. La riforma proposta si basa su cinque principi cardine (contenuti nella Dichiarazione di Parigi del 2005 (in .pdf):

1) Ownership: un maggior peso riconosciuto ai paesi beneficiari nella definizione di strategie di sviluppo;

2) Alignment: allineamento delle strategie tra paesi partner;

3) Harmonisation: una maggiore coordinazione nell'azione dei vari donatori;

4) Managing for results: una gestione dell'aiuto basata sui risultati;

5) Mutual accountability: responsabilità condivisa tra paesi donatori e beneficiari.

La contemporanea presenza di donatori e beneficiari e di organizzazioni internazionali e società civile, indica un contributo al dibattito che non sia esclusivo appannaggio delle parti governative e dei soli paesi donatori. Solo quando l'aiuto internazionale è il risultato di un ragionamento partecipato e condiviso, può dirsi funzionale ad uno sviluppo globale.

 

Alcune strategie

In un generale quadro strategico di lotta alla povertà, la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale hanno formulato, a partire dal 1999, l'approccio Poverty Reduction Strategy Papers (in .pdf). Si tratta di documenti strategici di medio/lungo periodo, implementati dagli stessi governi dei sud, in accordo con la società civile, le organizzazioni di base e i principali partner istituzionali locali, per la definizione del piano nazionale di lotta alla povertà. L'obiettivo della BM e del FMI, in disaccordo con gran parte dei loro progetti, è quello di promuovere la partecipazione della popolazione e degli attori locali nella formulazione di strategie di sviluppo, raccogliendo la critica che spesso è stata mossa nei confronti delle grandi organizzazioni internazionali: quella di un aiuto allo sviluppo asettico, calato (quando non imposto) dall'alto, poco partecipato e lontano dalle reali esigenze locali.

L'intenzione è buona: nessun programma di aiuto allo sviluppo dovrebbe prescindere dalla partecipazione attiva, tanto in fase di definizione che in fase di implementazione e ricezione, dei destinatari primi e delle istituzioni locali.

All'atto pratico però, a quasi 10 anni dall'ideazione dei PRSP, i risultati raggiunti sono discordanti: accanto ad esempi incoraggianti (com'è il caso del Malawi Economic Justice Network, un gruppo tematico di Ong locali e rappresentanti della società civile, responsabile diretto della formulazione di strategie settoriali, incluse nei PRSP), non mancano casi in cui la partecipazione rimane sullo sfondo, relegata a semplice consultazione, quando non completamente ignorata. In Kenya, esiste un elevato grado di partecipazione civile a livello distrettuale, ma il PRSP ha preso in considerazione esclusivamente le scelte effettuate a livello centrale; in Bolivia, i Papers, sono stati approvati nonostante il parere contrario di Ong e associazioni civili locali.

Il Dipartimento di Aiuto Umanitario della Commissione Europea (ECHO) è il maggior donatore mondiale (fornisce circa il 55% degli aiuti internazionali totali), che interviene tanto in caso di emergenza quanto in progetti di prevenzione, ricostruzione e sviluppo. Cinque anni dopo gli Accordi di Cotonou, che ridefinirono la gestione dei rapporti di cooperazione allo sviluppo tra Unione Europea e paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico), nel 2005, la Commissione e i paesi membri hanno firmato il “consenso europeo sullo sviluppo” (in .pdf), dotandosi per la prima volta di una politica comune per gli aiuti allo sviluppo. L'indirizzo è quello della creazione di un partenariato con i paesi in via di sviluppo e di una riorganizzazione gestionale delle politiche di cooperazione da parte degli stati membri. A tal fine, l'obiettivo è di aumentare l'aiuto europeo di ogni stato membro allo 0.56% del PIL entro il 2010, per raggiungere lo 0.7% entro il 2015. Action Aid denuncia però, attraverso un comunicato stampa, la tendenza a gonfiare la reale quota di PIL destinata agli APS, chiedendo di evitare che operazioni come la cancellazione del debito o il rimpatrio dei rifugiati vengano compresi nel calcolo finale. Il rapporto 2009 AidWatch (in .pdf) della rete internazionale Concord, tenta di far luce sulla reale situazione degli aiuti pubblici europei allo sviluppo.

Secondo Gianni Vaggi gli “aiuti allo sviluppo” hanno un’incisività minimale e sono altre le strade da percorrere. I nord, per esempio, dovrebbero aprire i propri mercati all’Africa senza richiedere reciprocità immediata, come previsto negli accordi UE/ACP in quanto v’è un’asimmetria di opportunità notevole. Come previsto dagli accordi EPA la cooperazione Sud Sud tra paesi “meno diseguali” dovrebbe aiutare coloro che hanno meno opportunità come l’Africa affinché maturino una “contrattazione politica” con colossi come India, Cina o Brasile. Gli investimenti diretti esteri vanno ove c’è un minimo processo di industrializzazione. Questo può essere possibile se verranno protetti i miseri settori manifatturieri e dei servizi dei paesi più poveri affinché non vengano spazzati via dalla concorrenza internazionale. L’Unione Europea, sul proprio modello, ha il dovere di aiutare l’Unione Africana a rafforzare il proprio mercato interno non ancora privo di barriere doganali fondando l’afro come moneta comune.

L'Italia è gravemente in ritardo. Sta perdendo progressivamente la sua leadership in abito internazionale. La finanziaria 2009 ha previsto un ulteriore taglio alla percentuale del PIL destinata alla cooperazione internazionale, assestandosi su una quota addirittura inferiore allo 0.1%, ben al di sotto della media degli altri paesi membri dell'Unione Europea. Contro questo ulteriore taglio si è mossa la Coalizione Italiana Contro la Povertà, attraverso una lettera al Presidente Berlusconi. La situazione è resa particolarmente grave dal diffuso ricorso alla pratica dell'aiuto legato, come nel caso degli accordi tra il nostro governo e la Libia. In particolare, degli aiuti beneficiano soprattutto quei paesi che collaborano al rimpatrio dei loro immigrati dall'Italia.

Come denuncia Pax Christi, la quota italiana destinata agli aiuti allo sviluppo appare inadeguata ancor più se la si raffronta con quanto destinato alle spese militari. A titolo d'esempio, basti considerare i 15 miliardi di euro che il Governo italiano spenderà per l'acquisto di 131 caccia F-35. Contro questo spreco, Sbilanciamoci e la Rete Italiana per il Disarmo hanno lanciato la campagna Stop F-35.

 

Letture consigliate:

M.Biggeri, F.Volpi, Teoria e politica dell'aiuto allo sviluppo, Franco Angeli Editore, Milano 2006.

L.Tosi, L.Tosone, Gli aiuti allo sviluppo nelle relazioni internazionali del secondo dopoguerra, Cedam, 2006.

Sbilanciamoci, Libro bianco 2008 sulle politiche pubbliche di cooperazione allo sviluppo in Italia (scaricabile dal sito di Sbilanciamoci).

 

Documenti utili:

Rapporto OCSE 2008 sugli aiuti allo sviluppo (scaricabile dal sito di Balcani Cooperazione)

Rapporto ISAE, Aiuti allo sviluppo e PRSP: elementi di novità nel panorama degli strumenti adottati dai PSV per ridurre la povertà, 2003.

Paris Declaration on Aid Effectiveness

Risoluzione del Parlamento europeo del 22 maggio 2008 sul seguito dato alla Dichiarazione di Parigi del 2005 sull'efficacia degli aiuti

(Scheda realizzata con il contributo di Andrea Dalla Palma)

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