Giustizia penale internazionale

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Vi sono tempi in cui la richiesta di giustizia da parte delle vittime viene frustrata dall’incapacità o dalla mancanza di volontà del sistema giudiziario nazionale ad occuparsi del loro caso. Una Corte Penale Internazionale rappresenterà una risorsa sicura ed efficace per le vittime delle violazioni più gravi. (Mary Robinson, già Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Diritti Umani)

 

Introduzione storica

Le prime norme internazionali che regolano la condotta degli eserciti in guerra risalgono alla seconda metà del diciannovesimo secolo. In particolare la convenzione di Ginevra del 1864 stabilisce la protezione delle vittime militari, istituendo anche la Croce Rossa Internazionale. E già allora si pone il problema di come giudicare le persone che violino tali norme, se lo Stato a cui appartengono non ha intenzione o non è in grado di farlo. Il diritto penale internazionale è quel ramo del diritto che si occupa delle responsabilità individuali in caso di violazioni gravi come i crimini di guerra, i crimini contro l’umanità o il genocidio.

Nei fatti però solo molto di recente si è istituito un tribunale che amministra universalmente la giustizia in questo campo. Per oltre un secolo i singoli stati si sono opposti all’ingerenza di organi esterni, ritenendosi gli unici titolati a giudicare i comportamenti dei propri cittadini. Così le proposte ed i tentativi di costituire organismi internazionali di giudizio, ad esempio sui crimini commessi nella prima guerra mondiale, non hanno avuto successo per mancanza di appoggio politico. Solo l’enormità dei delitti avvenuti nella seconda guerra mondiale - con la tragedia dell’olocausto e le decine di milioni di morti sui fronti di combattimento in tre continenti - portano all’istituzione di due Tribunali penali ad hoc per giudicare i gerarchi tedeschi e giapponesi. Si tratta del Tribunale Internazionale Militare di Norimberga, istituito dalle potenze vincitrici Francia, Gran Bretagna, Stati Uniti e Unione Sovietica, e di quello per l’Estremo Oriente, conosciuto come Tribunale di Tokyo e con una preponderanza statunitense pur con una composizione dei giudici più ampia.

I due tribunali hanno processato rispettivamente ventiquattro e ventotto alti comandanti politico-militari di Germania e Giappone, condannandoli per la maggior parte a morte o all’ergastolo. Al fianco dei processi principali, in entrambi i casi vi sono stati numerosi processi secondari condotti da Tribunali militari speciali dei singoli paesi occupanti. A giudizio sono finite alcune migliaia di criminali di medio o basso livello, ma complessivamente si può parlare di un’ampia sfera di impunità garantita ai gerarchi nazi-fascisti. Con il 1949-50 termina la fase della giustizia esterna, e negli anni successivi alcuni procedimenti vengono attivati dalle corti locali comprese quelle italiane. Tuttavia si procede con molta lentezza, perché l’opportunità politica in un mondo ormai diviso dalla guerra fredda richiede stabilità e compattezza, tanto che molti criminali vengono protetti e arruolati dall’alleanza atlantica in funzione anti-comunista.

Un processo celebre svolto all’estero, in Israele, è quello del 1960 contro Adolf Eichmann, tra i principali organizzatori delle deportazioni e del sistema concentrazionario nazista. Dopo aver seguito come giornalista i lavori del tribunale, Hannah Arendt ne “la banalità del male” analizza il pensiero del burocrate nazista, simbolo di sconcertante mediocrità e di rispetto passivo degli ordini anziché di particolare malvagità. Nel libro l’autrice fa anche una disamina sullo svolgimento del processo, criticandolo sul piano giuridico e per la strumentalizzazione politica attuata dal governo israeliano.

Ed in effetti le esperienze qui elencate di giustizia penale internazionale dopo la seconda guerra mondiale risentono tutte di critiche fondate. Anzitutto per il fatto che i tribunali sono costituiti dalle potenze vincitrici, e trattano solamente i crimini commessi dagli sconfitti. Esclusa a priori dunque ogni inchiesta sull’uso dell’arma atomica a Hiroshima e Nagasaki, sulla legittimità dei bombardamenti aerei ai civili nelle città tedesche, o sulle responsabilità coloniali precedenti alla guerra. La stessa definizione di alcuni dei crimini perseguiti - quelli contro l’umanità e per genocidio - è stabilita con l’atto di istituzione dei tribunali, e non da convenzioni precedenti. Così gli imputati si trovano ad essere giudicati per reati che, pur evidentemente gravissimi, non erano definiti tali quando venivano commessi.

Il secondo dopoguerra del ventesimo secolo è anche il momento in cui l’architettura del diritto internazionale compie altri notevoli passi in avanti: la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, la Convenzione sulla prevenzione e la repressione del crimine di genocidio, le convenzioni di Ginevra sul diritto umanitario. Si realizzano esperienze di pressione civile importanti come quelle dei Tribunali Russell, organismi di indagine indipendente nati su stimolo del filosofo Bertand Russell durante la guerra in Vietnam e poi replicati in numerosi casi anche recenti, come il Tribunale Russell sulla Palestina. Dalla prima esperienza prende spunto il Tribunale Permanente dei Popoli, promosso nel 1979 dall’italiano Lelio Basso e tuttora attivo.

Nonostante queste spinte dalla società civile, però, il tema di un tribunale penale internazionale non viene più affrontato in maniera concreta, data anche la ferma contrarietà degli stati nazionali a subire ingerenze in questo campo. Contrarietà rafforzata dalla divisione in due blocchi contrapposti della politica mondiale, che prevale dagli anni cinquanta fino alla fine degli anni ottanta.

 

I Tribunali speciali

Con il 1989 e la fine del mondo bipolare si creano condizioni del tutto nuove nel panorama delle relazioni internazionali. Scoppiano anche guerre tragicamente cruente, in particolare nella regione africana dei Grandi Laghi e nei Balcani, in cui gli strumenti ordinari della comunità internazionale, come ad esempio le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, si dimostrano del tutto inefficaci. Si tratta infatti di nuove forme di guerra in cui si mescolano attori statali ad altri non statali, e dove occorre identificare e sanzionare le responsabilità individuali più che quelle dello stato nel suo insieme.

Ritorna perciò all’ordine del giorno il tema di un soggetto giuridico internazionale legittimato ad intervenire, e dopo un ampio dibattito durato alcuni anni si iniziano a stabilire forme di giustizia sovranazionale ad hoc per singole vicende belliche. Le prime e più conosciute sono i due Tribunali internazionali per la ex-Jugoslavia (1993) e il Rwanda (1994), vere e proprie istituzioni giudiziarie indipendenti costituite in ambito ONU. La sede è rispettivamente a L’Aja (Olanda) e ad Arusha (Tanzania), e pur essendo autonome hanno avuto fino al 2003 il Procuratore capo in comune. Presso i Tribunali vi sono anche le sezioni detentive per gli imputati in attesa di giudizio, mentre i condannati in via definitiva sono ospitati nelle prigioni dei paesi disponibili.

L’avvio dei Tribunali è lento e complesso, perché si devono definire basi legali e regole di procedura comuni tra giudici internazionali provenienti da culture giuridiche differenti. Inoltre la loro attività ha indubbi risvolti politici all’interno dei paesi coinvolti, e sull’insieme delle relazioni internazionali. Come ha scritto Carla Del Ponte, procuratore capo dal 1999 al 2003 e poi fino al 2007 per la sola ex-Jugoslavia: “Si tratta di sforzi senza precedenti. Si sono svolti lungo la linea di spartizione che divide sovranità nazionale e responsabilità internazionale, nella zona grigia tra l’ambito giudiziario e quello politico. Si tratta, per procuratori e giudici, di un regno in linea di massima inesplorato. Un regno i cui abitanti - leader politici e diplomatici, militari e spie, mercanti d’armi e criminali - danno troppo spesso per scontato che possono godere d’impunità”.

Entrambi i Tribunali sono ancora attivi, sebbene le Nazioni Unite abbiano imposto una strategia di completamento che dovrebbe far esaurire il loro mandato entro pochi anni. Da tempo sono concluse le indagini e sono escluse nuove imputazioni, mentre sono ancora in corso processi in primo grado o in appello e restano da catturare alcuni imputati rwandesi. Il Tribunale per la ex-Jugoslavia ha perseguito 161 persone, e di queste 126 hanno concluso a fine 2011 il proprio iter giudiziario: 13 prosciolte, 64 condannate (34 hanno già concluso il periodo di pena in carcere), 13 rinviate ai tribunali nazionali perché casi minori e 36 con accusa ritirata o morti prima del giudizio. Restano 35 imputati in attesa di sentenza definitiva, tra cui due dei principali, Radovan Karadzic e Ratko Mladic. L’altro imputato eccellente, Slobodan Milosevic, è morto in prigione mentre era in corso il suo processo.

Viceversa il Tribunale per il Rwanda ha perseguito 92 persone, di cui a fine 2011 ce ne sono 9 ancora da arrestare e 24 in attesa di giudizio finale. Dei casi restanti 42 sono stati condannati in via definitiva (7 hanno già finito di scontare la pena e 3 sono deceduti in carcere), 10 sono stati assolti, 3 trasferiti ad altra giurisdizione e 4 rilasciati o morti prima del processo. E’ allo studio un meccanismo residuale per gestire le funzioni rimanenti dopo la conclusione dell’attuale mandato del Tribunale, che già sta riducendo il numero di giudici e personale impiegato ad Arusha.

Ci sono poi altri esempi di Tribunali speciali, dove però l’istituzione si basa su accordi specifici tra le Nazioni Unite ed i governi dei paesi coinvolti. Nel 2000 nasce la Corte speciale per la Sierra Leone, che ha giudicato in via definitiva nove alti responsabili della guerra civile del 1996, mentre il decimo e ultimo imputato - l’ex presidente Charles Taylor - è attualmente sotto processo. Nel 2004 vengono create le Camere straordinarie in Cambogia, per il perseguimento dei crimini commessi dal regime dei khmer rossi risalenti agli anni settanta del secolo scorso. I procedimenti sono al momento in corso. Infine nel 2007 viene istituito il Tribunale Speciale per il Libano, con il mandato di indagare e giudicare sull’uccisione nel 2005 del primo ministro Rafik Hariri e su altri crimini connessi. Il Tribunale, con sede a L’Aja, ha appena iniziato ad operare concretamente.

 

La Corte Penale Internazionale

Tutti i Tribunali speciali istituiti a partire dagli anni novanta del secolo scorso hanno una competenza limitata ai crimini commessi entro confini ben definiti di tempo e spazio. Per tale ragione numerose ong, gruppi e forze sociali e politiche di tutto il mondo hanno lavorato per ottenere un’istituzione giudiziaria permanente e universale per i crimini contro l’umanità, creando nel febbraio 1995 la Coalizione per la Corte Penale Internazionale. Nel 1998 questa pressione congiunta ha portato al Trattato di Roma, che istituisce la Corte Penale Internazionale. Firmato da circa 140 stati, è entrato in vigore nel 2002 quando il sessantesimo di essi ne ha ratificato l’adozione. Ad oggi circa 120 lo hanno fatto, ma mancano ancora paesi molto importanti come Russia, Cina e Stati Uniti. Questi ultimi anzi hanno adottato un boicottaggio di fatto, firmando con molti paesi alleati degli accordi bilaterali per garantire l’immunità dal giudizio della Corte ai propri militari impegnati all’estero.

La Corte Penale Internazionale è comunque attiva e funzionante, ha sede a L’Aja ed è un’istituzione internazionale indipendente anche dal sistema delle Nazioni Unite. Ha mandato su tutti gli atti commessi da singoli individui che rientrano nelle definizioni di genocidio, crimini contro l’umanità e crimini di guerra, e può agire sulla base di segnalazioni degli stati membri, del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite o di associazioni e singoli privati. Alla fine del 2011 risultano aperti procedimenti per quattordici casi di violazioni in sette diversi paesi tutti dell’Africa. Gli imputati più noti sono il generale Omar al-Bashir, presidente in carica del Sudan accusato di crimini in Darfur ma tuttora libero, e l’ex presidente della Costa d’Avorio Laurent Gbabo, sotto processo a L’Aja per le violenze post-elettorali a cavallo tra 2010 e 2011. Il procuratore della Corte ha inoltre in corso varie indagini preliminari che riguardano altri paesi del mondo.

L’istituzione dispone di diciannove giudici, nominati dagli stati membri per un periodo di nove anni e guidati da un Presidente eletto al loro interno. Vi è inoltre l’ufficio del Procuratore, che si occupa di svolgere le indagini e indire i processi. Infine la Cancelleria si occupa di tutti gli aspetti non giudiziari connessi al Tribunale, alcuni molto importanti e innovativi come la protezione dei testimoni e il sostegno alle vittime. Queste infatti non solo hanno diritto ad intervenire con una propria voce nei procedimenti, ma godono di alcune forme di giustizia riparativa tra cui un Fondo fiduciario di sostegno. La Cancelleria si occupa anche del diritto alla difesa per gli imputati, e della gestione della sezione carceraria a loro dedicata nella struttura olandese di Scheveningen.

 

Problemi e prospettive

L’esistenza della Corte Penale Internazionale a L’Aja data meno di dieci anni, per cui è difficile farne già ora un bilancio esaustivo. Se la sua creazione è stata un passo avanti innegabile verso un sistema giuridico internazionale a supporto della pace e dei diritti umani, vanno registrati anche limiti e critiche di non poco conto.

Anzitutto vi è la critica radicale di chi - come in Italia Danilo Zolo - vede nella Corte e nel globalismo giuridico che la innerva uno strumento di controllo in mano alle potenze occidentali. Prova ne sarebbe che la sua competenza è di fatto limitata ai crimini commessi durante la guerra (“jus in bello”), mentre esclude gli atti che possono generarla. Ciò perché lo Statuto votato a Roma, pur includendo il crimine di aggressione, rimanda ad una sua definizione successiva da raggiungere tramite un accordo tra gli Stati firmatari. In mancanza di questa definizione, la Corte per ora non ha competenza sui fatti di aggressione che avviano gli eventi bellici, tra i quali per Zolo possono rientrare molti comportamenti delle grandi potenze internazionali.

Estendendo questo tipo di critica vari osservatori accusano la Corte Penale Internazionale, ed i suoi precursori per la ex-Jugoslavia ed il Rwanda, di aver agito con una forte dose di politicità, selezionando le indagini e le incriminazioni sulla base degli interessi dei paesi forti piuttosto che delle sole evidenze processuali. Così ad esempio le accuse ai paesi Nato per le operazioni militari contro Serbia (1999) e Iraq (2003) sarebbero state rigettate per interesse di parte, mentre gran parte dei procedimenti in corso riguardano leader politici e militari dei paesi africani, politicamente più deboli.

I critici poi fanno notare come il funzionamento pratico della Corte sia di fatto condizionato dalle potenze mondiali, perché il suo budget - che ammonta ad oltre 100 milioni di dollari all’anno - dipende dai finanziamenti degli stati membri in proporzione alla loro ricchezza. Inoltre il Procuratore non dispone di una polizia giudiziaria autonoma, ma per le indagini sul campo e soprattutto per gli arresti deve basarsi sulla collaborazione delle polizie e dei servizi d’intelligence degli stati membri, o di istituzioni internazionali come la Nato. Difficile quindi possa muovere facilmente delle accuse a quelle istituzioni da cui dipende l’esecuzione stessa dei suoi mandati di cattura.

Un altro problema sollevato dagli osservatori riguarda il rapporto tra i procedimenti contro i responsabili ultimi dei crimini, che si svolgono presso la Corte a L’Aja, e la domanda di giustizia verso i semplici esecutori materiali e i molti criminali minori, cui spetterebbe rispondere ai sistemi giudiziari nazionali. Spesso questi non sono in grado di agire, per mancanza di mezzi o volontà, e il senso di giustizia nelle vittime resta deluso. “Tutti parlano di Karadzic e di Mladic,” si lamenta ad esempio la bosniaca Hatidza Mehmedovic, presidente a Srebrenica di un’associazione dei familiari delle vittime, “ma l’intera valle della Drina è piena di ‘karadzic’ e ‘mladic’ tuttora in libertà, che non sono neppure mai stati incriminati per i crimini che hanno commesso”.

E qui si arriva a quella che non è tanto una critica, quanto una prospettiva da sviluppare: la Corte penale internazionale è solo uno dei tasselli di un sistema che possa tendere a riparare i crimini delle guerre, e ad essa vanno affiancate altre procedure per favorire l’accertamento della verità storica, la riparazione e rielaborazione dei traumi subiti dalle vittime, la discussione pubblica sulle cause delle violenze, la costruzione di una memoria condivisa tra le parti in conflitto e l’avvio di percorsi verso la riconciliazione personale e nazionale. E’ il grande campo della giustizia transizionale o riparativa, diversa e complementare a quella retributiva basata sul principio reato-condanna-pena.

“Certamente - ha scritto Charles Villa-Vicencio, ex responsabile nazionale della ricerca per la Commissione per la verità e la riconciliazione in Sudafrica - i processi possono essere indispensabili in determinati casi, ma spesso sono un mezzo insufficiente per combattere effettivamente l’illegalità. C’è bisogno di qualcosa di più. [...] E’ proprio quel ‘di più’ che potrebbe facilitare il riavvicinamento tra le parti in guerra”. Ed è quel ‘di più’ che, forse, dopo la battaglia vinta per l’istituzione della Corte Penale Internazionale, rappresenta la prossima frontiera per far crescere il sistema internazionale a tutela dei diritti umani e della pace.

 

Bibliografia e altre risorse

Scheda sulla Giustizia penale internazionale a cura di Antonio Cassese sull’Atlante dei Diritti Umani della UTET

Bibliografia sulla Giustizia penale internazionale a cura di Jura Gentium, rivista di filosofia del diritto internazionale e della politica globale

Silvana Arbia, Mentre il mondo stava a guardare. Vittime carnefici e crimini internazionali: la battaglia di una donna magistrato nel nome della giustizia, Mondadori, 2011

Alejandro Bendana e Charles Villa-Vicencio, La riconciliazione difficile. Dalla guerra a una pace sostenibile, Edizioni Gruppo Abele, 2002

Carla del Ponte, La caccia. Io e i criminali di guerra, Feltrinelli, 2008

(Scheda realizzata con il contributo di Mauro Cereghini)

 

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