Spunti di riflessione un mese dopo Cancun - da CRBM

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a cura di Antonio Tricarico

In molti, su fronti opposti ed all'interno degli stessi schieramenti, ad un mese di distanza si interpellano ancora sul significato e sulle implicazioni per l'agenda internazionale di quello che è successo il 14 settembre pomeriggio a Cancun, nel corso delle svolgimento dei negoziati finali della quinta conferenza ministeriale del Wto. Un evento dell'attuale processo di globalizzazione che è stato dipinto da più parti come una tappa cruciale per il futuro stesso del Wto e dell'agenda multilaterale del commercio.

Andando oltre le speculazioni sulle dinamiche specifiche dell'ultima "green room" di Cancun e sul ruolo controverso in questa circostanza del presidente messicano della conferenza, il ministro Luis Ernesto Derbéz, è necessario porre il fallimento completo della conferenza del Wto nel contesto di quello che è accaduto nei giorni immediatamente prima e durante la conferenza, nel contesto dell'agenda di Doha lanciata nel novembre 2001 in Qatar alla precedente conferenza ministeriale in circostanze politiche internazionali e procedurali molto particolari per il Wto, ed, infine, nel più ampio contesto politico internazionale per quel che concerne le relazioni tra i vari blocchi regionali ed in particolare tra Usa ed Ue. Altrimenti le definizioni di 'opportunità mancata' o 'vittoria' risulterebbero comunque ingiustificate perché poco contestuali da un punto di vista politico.

Una tale riflessione è quanto mai opportuna dal momento che un confronto informale tra le varie posizioni è già stato riavviato a Ginevra con il fine di riportare il Wto in corsa dopo il deragliamento sul binario di Cancun. Questo è stato richiesto il 14 ottobre all'incontro informale al Wto a Ginevra dei capi-delegazione dal segretario generale e dal presidente del Consiglio Generale dell'organizzazione. A tal fine, il presente documento si propone di: analizzare le dinamiche e le responsabilità politiche dietro al fallimento del vertice di Cancun; il perché gran parte della società civile e diversi paesi del sud del mondo abbiano considerato a ragione questo fallimento una vittoria politica; in che misura questa temporanea vittoria politica dei paesi del sud del mondo possa in prospettiva generare dinamiche innovative nel Wto che portino a cambiamenti significativi dell'agenda e dei meccanismi decisionali di questa istituzione; ed, infine, quali scenari politici innovativi potrebbero aversi nei prossimi anni nell'agenda multilaterale del commercio, per cui la società civile dovrebbe mobilitarsi nuovamente.

"Nessun accordo è meglio di un cattivo accordo"

In linea di principio il fallimento di un vertice per stabilire regole internazionali non dovrebbe essere un motivo di soddisfazione, ma se si considerano le intenzioni di Stati Uniti ed Unione Europea a Cancun e l'assunzione mai dimostrata dagli ideologi del Wto che il libero commercio sempre ed in qualsiasi settore porta ricchezza, allora si può concludere che un fallimento sia comunque meglio di un pessimo accordo, soprattutto per i paesi più poveri del pianeta.
Che "nessun accordo è meglio di un cattivo accordo" è stato ribadito da numerosissime delegazioni del sud del mondo, in particolare dei paesi più poveri, e non solo dalla stragrande maggioranza della società civile, quando la bozza Derbéz di dichiarazione finale è stata resa pubblica alle 13,00 di sabato 13 settembre a Cancun, un giorno prima del collasso dei negoziati.

In ogni caso, una lettura centrata soltanto su questioni commerciali o di sviluppo sarebbe più che parziale, dal momento che i giorni di Cancun passeranno alla storia come un passaggio politico estremamente significativo a livello internazionale, visto che la classica alleanza in seno Wto tra Stati Uniti ed Europa ha ceduto di fronte all'emergere di nuove alleanze e soggetti politici. Per questo, tutti coloro che hanno denunciato il ruolo egemone dell'asse transatlantico nel Wto sin dalla sua nascita nel 1994 ritengono che questa modalità di fallimento di un negoziato tecnico-commerciale debba essere letta come un successo politico senza precedenti dal momento che nuovi attori politici nel sud del mondo sono emersi dall'insuccesso negoziale, nonché questo ha finalmente riportato la politica al centro dell'agenda commerciale ed economica internazionale rompendo uno status quo durato ben venti anni ed aprendo nuovi scenari di cambiamento.

Il sud del mondo, infatti, nel corso dei negoziati a Cancun è stato particolarmente attivo, con la creazione di due nuove alleanze politiche che hanno rimescolato i raggruppamenti "tecnici" esistenti all'interno del Wto.
Senza dubbio il vero protagonista e vincitore politico di Cancun è stato il G21, l'alleanza dei grandi paesi in via di sviluppo, tra cui Brasile, Sudafrica, India, Cina, Argentina, che chiedono una riforma radicale di due dei tre pilastri del sistema agricolo (sostegno interno e sussidi all'esportazione). Il G21, che conferma la sua determinazione anche nelle dichiarazione del dopo-Cancun e la guida politica del gruppo latino-americano, ha trovato il sostegno politico della società civile, ma non su tutte le sue richieste commerciali a causa dell'eccessiva enfasi sulla produzione agricola per l'export a danno dei piccoli coltivatori locali e contro il principio della sovranità alimentare.

Quindi a Cancun si è costituito il G61, l'alleanza su tutte le questioni commerciali in discussione, e non soltanto l'agricoltura, dei paesi in via di sviluppo più piccoli e poveri che comprende tre gruppi di paesi: Africa-Caraibi-Pacifico (ACP), "paesi meno sviluppati" (LDC, least developed countries) ed Unione Africana (AU). Il G61 ha presentato diversi documenti nel corso dei cinque gruppi di lavoro dei primi tre giorni della conferenza ed ha sostenuto di fatto le richieste di un gruppo più ristretto di 32 paesi in via di sviluppo in favore di un trattamento speciale a protezione della produzione di un certo numero di prodotti agricoli. In ogni caso, come ammesso da diversi ministri dei paesi del G61, l'obiettivo strategico di questa alleanza era quello di non essere esclusa dai negoziati ristretti, le cosiddette "green room", a cui soltanto i paesi forti hanno accesso e che avrebbero caratterizzato i negoziati negli ultimi giorni del vertice.

Nonostante l'azione di queste due alleanze, ed in particolare del G21, il documento Derbéz presentava ben pochi cambiamenti rispetto alla bozza di dichiarazione pre-Cancun, chiaramente favorevole all'asse Usa-Ue e licenziata al Consiglio Generale del Wto dal presidente Perez De Castillo senza un accordo tra tutti i paesi membri. Il nuovo testo, infatti, conteneva soltanto una menzione di alcune delle richieste del G21, ma senza impegni concreti (vedi riduzione sussidi all'export, responsabili del dumping, ad esempio, o ridefinizione profonda delle "scatole" del sistema dei sussidi interni).

Inoltre, il testo Derbéz sosteneva ancora l'allargamento del mandato negoziale del Wto ai "Temi di Singapore" (investimenti, concorrenza, trasparenza negli appalti pubblici, facilitazione al commercio), tanto caro all'Ue ed al Giappone al punto di essere definito cruciale per l'accordo finale - "deal breaker" - dall'avventuriero commissario europeo al commercio Pascal Lamy. Questo di fronte all'opposizione formale di ben 70 paesi in via di sviluppo membri del Wto guidati dall'India e dalla Malesia, e con la disponibilità di Usa e del G21 ad accettare un compromesso di basso profilo perché la materia per loro non risultava prioritaria.

Ma, soprattutto, il testo Derbéz non conteneva alcuna concessione chiara sul cotone e sui prodotti agricoli "speciali", le uniche richieste limitate e precise di gran parte dei paesi più poveri. Riguardo alle richieste agli Stati Uniti ed in parte all'Unione europea da parte di Mali, Burkina Faso, Ciad e Benin, di ridurre drasticamente il loro dumping sul cotone e tollerare un protezionismo di questa coltura cruciale nell'Africa occidentale, il testo Derbéz non faceva nessuna concessione ed addirittura invitava la Banca mondiale ed il Fondo monetario internazionale a fare qualcosa, dopo che queste organizzazioni venti anni fa avevano imposto in maniera fallimentare nei paesi dell'Africa occidentale le monocolture di cotone per l'esportazione!

Riguardo agli altri capitoli negoziali, quali l'accesso al mercato per i prodotti industriali ed agricoli, il testo di dichiarazione finale del vertice rimaneva sostanzialmente immutato ed a vantaggio dei paesi ricchi. Per la precisione e la rilevanza dell'argomento per l'Italia, la questione del riconoscimento delle indicazioni geografiche per i prodotti agricoli di qualità all'interno dell'accordo TRIPs sui diritti di proprietà intellettuale, al fine di prevenire contraffazione dei marchi di produzione - principale richiesta del governo italiano a Cancun - figurava nel testo Derbéz, rispecchiando un impegno generico già preso a Doha, ma non più all'interno dell'accordo agricolo come in un primo momento richiesto tatticamente dall'Italia e dall'Ue.

Dopo la paura percepita il sabato pomeriggio all'unanimità dalla società civile globale e da tantissimi negoziatori dei paesi in via di sviluppo, in particolare dei paesi più poveri, allorché sono iniziate le poco democratiche green room per dibattere il controverso testo Derbéz, il fallimento del vertice di Cancun il giorno seguente è stato un successo politico per diversi attori. Specialmente se letto in un contesto ben più ampio degli specifici aspetti commerciali in discussione e delle richieste sostenute dai vari blocchi. Tre sono i motivi principali:

1. I commissari europei Fischler e Lamy, rispettivamente all'agricoltura ed al commercio, si erano già spinti oltre il proprio mandato negoziale facendo alcune delle concessioni sull'agricoltura contenute nella bozza Derbéz; inoltre, nel 2004 si svolgeranno le elezioni europee, in una Ue allargata a nuovi paesi agricoli, e quelle presidenziali in Usa, che potrebbero essere di nuovo sul filo di lana con i voti degli agricoltori conservatori, probabilmente decisivi per la rielezione del presidente Bush. Sulla base di queste premesse, risulta alquanto ingenua l'analisi politica di chi, dopo la diffusione del testo Derbèz, si aspettava maggiori concessioni in agricoltura da Usa ed Ue di fronte all'insistenza del G21, considerando tra l'altro che il G61 non aveva un forte potere negoziale in agricoltura visto che le sue richieste non erano sostenute dal G21 e sarebbero state subito marginalizzate.

Chi è dotato di realismo politico non può che concordare che il documento Derbéz difficilmente sarebbe stato emendato in maniera significativa con il consenso di Usa ed Ue a vantaggio delle richieste dei paesi in via di sviluppo, sia i grandi che i piccoli (richieste non necessariamente coincidenti come suddetto), in particolare in agricoltura, e che avrebbe potuto rappresentare, se approvato a Cancun, un ulteriore arretramento rispetto ai principi contenuti nella stessa agenda di Doha, approvata nel novembre 2001 alla quarta conferenza ministeriale del Wto.
Va comunque detto che l'ipotesi del raggiungimento a Cancun di un accordo quadro sulle modalità negoziali per l'agricoltura ed altri accordi da finalizzare a Ginevra nel 2004, così come si prefigurava all'inizio delle conferenza, avrebbe in ogni caso lasciato la partita aperta, senza nessun significativo miglioramento immediato delle condizioni di vita nei paesi più poveri del pianeta, le cui richieste anzi non sarebbero state probabilmente incluse negli accordi quadro da finalizzare - come ad esempio per la questione cotone e per i prodotti agricoli "speciali".

2. E' importante ricordare che l'agenda "di sviluppo" di Doha è stata letteralmente imposta nel novembre 2001 ai paesi in via di sviluppo, nel contesto politico internazionale del dopo-11 settembre. Il testo è stato votato ad ora di pranzo del giorno aggiuntivo della conferenza in Qatar, dopo che l'estensione di un giorno della conferenza era stata decisa nella serata dell'ultimo giorno della conferenza quando la metà dei ministri dei paesi in via di sviluppo stavano già in aereo tornando a casa ignari della prosecuzione dei lavori. A Doha alcuni ministri dei paesi del sud, inoltre, non sono stati ammessi nella "green room" finale supplementare e l'India ha dovuto richiedere un chiarimento sul significato del lancio dei negoziati sui Temi di Singapore, strappando in extremis una dichiarazione dal presidente della conferenza che richiede un consenso esplicito per il lancio dei negoziati - consenso esplicito che chiaramente mancava a Cancun, come si è potuto vedere.

Come detto da autorevoli Ong europee ed internazionali prima di Cancun, e quindi ribadito dal Third World Network di fronte al fallimento della Conferenza Ministeriale in Messico, è stato proprio il meccanismo decisionale poco trasparente e partecipativo del Wto che ha portato ad una situazione ingestibile e quindi al collasso dei negoziati. In sostanza con le regole e la prassi vigenti nel Wto è impossibile che questa organizzazione produca risultati di compromesso equilibrato per tutti i suoi membri. Perciò il fallimento di Cancun non è un'occasione persa, ma anzi utilizzata appieno poiché, a prescindere dalle modalità del fallimento con cui il vertice si è chiuso, ha reso evidente la crisi di funzionamento del Wto e potenzialmente può portare ad un dibattito ufficiale sul cambiamento delle regole di funzionamento dell'intera organizzazione.

Anche il poco progressista Wall Strett Journal ammette che Cancun è stato quel punto di rottura, necessario - così come in qualsiasi processo storico di cambiamento - per iniziare a parlare soprattutto in Usa ed Ue di commercio globale in maniera diversa. Infatti, dal 14 settembre 2003 Usa ed Ue non potranno più chiedere indisturbate liberalizzazioni agli altri paesi membri del Wto senza concedere nulla, poiché sono venute alla ribalta altre potenze regionali in grado di condizionare il dibattito sul commercio globale. L'agenda di Doha si allungherà oltre la scadenza prevista del 1 gennaio 2005, probabilmente di un paio di anni, e soprattutto potrebbe essere rimessa in discussione per quel che concerne gli accordi esistenti. Per il momento l'espansione del mandato del Wto è stata fermata. Questa pausa era quello che molti governi del sud del mondo e la società civile globale cercavano per organizzarsi e proporre delle alternative credibili per l'agenda commerciale multilaterale. Il fallimento di Cancun offre questa opportunità, che va sfruttata appieno e subito. Bisogna però aggiungere che l'allungamento dei tempi è stato spesso la sorte di numerosi cicli negoziali del vecchio accordo GATT da cui nel 1994 è nato il Wto, e francamente sembrava impossibile sin dal vertice di Doha alla gran parte dei negoziatori che l'enorme agenda negoziale su cui si era trovato un accordo potesse chiudersi in poco più di tre anni.

3. Il G21 esce chiaramente legittimato a livello politico, ed ha resistito al lavoro puntuale per la sua disintegrazione portato avanti dagli Usa ed anche dall'Ue, tra l'altro anche dopo la fine della conferenza fino ad oggi. Il Presidente brasiliano Lula Da Silva ha avuto grande tempismo sui tempi per questa alleanza, trovando il sostegno di una Cina silenziosa, ma finalmente schierata.

Inoltre, il consolidamento del G21 ha reso tutte le dinamiche nel Wto molto più politiche al punto che i rimanenti paesi del sud, i più poveri, non inclusi nel G21, hanno deciso di fare la loro alleanza, il G61, così come avevano tentato senza successo a Doha, andando poi alla ribalta delle cronache come quelli che hanno fatto saltare il vertice perché contrari all'espansione del mandato negoziale del Wto.

Infine, l'asse Usa-Ue ha mostrato definitivamente tutti i suoi limiti, con Usa ed Ue che si sono scaricate a vicenda nonostante il loro pre-accordo sull'agricoltura siglato nell'agosto 2003, e la partita commerciale transatlantica è ancora lontana dall'essere risolta. Stampa e analisti concordano quasi unanimemente che sul banco degli imputati ci sono Usa ed Ue per la loro rigidità, in particolare in materia agricola, nel continuare a perpetrare un sistema di imposizioni negoziali al sud del mondo senza fare concessioni significative. Un'analisi affrettata, però, rischia di banalizzare le posizioni dei paesi ricchi trascurando le differenze tra questi.

Come nei migliori dei canovacci dell'agenda globale, gli Usa escono meglio che l'Ue, isolata, attaccata dal nord come dal sud. L'asse Bruxelles-Washington incentrato sull'immobilismo in agricoltura ha retto ben poco per un motivo chiaro. Sulla base degli attuali meccanismi decisionali del Wto si conferma che l'assenza del corretto funzionamento dell'asse transatlantico, così come a Seattle, pregiudica necessariamente il successo dell'agenda multilaterale sul commercio. Gli Usa, infatti, erano venuti a Cancun per mantenere uno status quo e con richieste limitate alla liberalizzazione dei prodotti industriali e dei servizi principalmente, mentre l'Ue era arrivata con un'agenda sovraccarica di richieste e non in grado di rinunciare a nulla, inclusi i Temi di Singapore. Per questo Lamy, in nome dell'efficienza del sistema Wto, incentrato sul "Single Undertaking", ossia tutti i vari accordi rappresentano un unico pacchetto da approvare alla fine del ciclo negoziale, non poteva che cercare il colpaccio utilizzando i famosi scambi negoziali tra i diversi accordi, una strategia che subito Robert Zoellick, rappresentante di Bush a Cancun, ha abbandonato perché troppo rischiosa rispetto ai possibili guadagni per gli Usa.

Può avere fondamento il fatto che di fronte allo scontro politico senza soluzioni e l'Ue in chiara difficoltà, gli Usa abbiano preferito lasciar concludere il vertice con un nulla di fatto, tecnicamente proprio quando si negoziavano i temi di Singapore. Il ruolo che avrebbe potuto giocare in tal senso il presidente messicano della conferenza, che avrebbe accettato con troppa fretta il fallimento del vertice, rinunciando a fare ulteriori tentativi per raggiungere un compromesso, si può proprio ascrivere alla necessità di non far naufragare il vertice in un modo ancora peggiore, ovvero per un totale disaccordo sulle questioni agricole. Una posizione quella americana, che anche il G21 potrebbe aver considerato vantaggiosa nel clou dello scontro pur di mantenere unita la propria alleanza e portare a casa un importante risultato politico, ma per il momento non negoziale.
Comunque, tale atteggiamento degli Usa sarebbe stato da mettere in conto in ogni caso sin dall'inizio del vertice e non sarebbe una novità nella politica americana degli ultimi anni di usare il multilateralismo soltanto quando se ne può trarre un beneficio. Questo era ben noto a tutti, in particolare al commissario europeo Lamy, per non parlare poi della sudditanza politica, economica e commerciale del Messico rispetto agli Usa.

Si potrebbe aggiungere che visto che sin dalle prime battute il vertice era destinato a non produrre alcun avanzamento concreto per l'agenda del sud del mondo, ma al massimo concessioni parziali da negoziare ulteriormente a Ginevra, sarebbe stato meglio che il fallimento fosse avvenuto esplicitamente sui negoziati sull'agricoltura e non sui nuovi temi di Singapore, anche se la strategia negoziale Ue aveva intimamente legato le due questioni. Se e quando i negoziati ripartiranno a Ginevra, il primo capitolo da affrontare sarà l'agricoltura - come emerge dal piano di lavoro deciso a Ginevra al primo incontro informale al Wto a metà ottobre. Questo è molto importante, dal momento che l'accordo agricolo del Wto è uno dei pilastri a cui l'agenda commerciale multilaterale ha esteso le sue competenze con la creazione del Wto nel 1994. Rimane, inoltre, un esempio chiave di come i principi del libero commercio non siano pienamente applicati neanche dai paesi ricchi loro fautori e non possono funzionare comunque se applicati a questioni vitali per la sopravvivenza delle persone, come la produzione agricola ed il diritto al cibo.

La principale colpa politica del fallimento di Cancun rimane europea

Analisti di diverso orientamento concordano sulla centralità della questione agricola alla base della debacle del Wto e sulle responsabilità americane ed europee al riguardo. Ma dato che il fallimento è tecnicamente avvenuto sui Temi di Singapore l'Ue è stata quella a rimanere con il cerino in mano, coprendo così in parte le responsabilità sull'agricoltura condivise con gli Usa. Ancora una volta è l'Unione europea ad uscire pesantemente sconfitta da un negoziato internazionale.

L'Ue, ed in particolare la Commissione europea, ha avuto la presunzione di giocare continuamente su più tavoli che poi gli si sono tutti ribaltati contro: stava sotto l'ala di Zoellick quando doveva mostrare i muscoli, ma poi non era in grado di tenere il passo con l'arroganza americana; offriva ai paesi più poveri concessioni sul cotone senza dirlo agli Usa, ma chiedendo di contro agli stessi paesi concessioni ben più grandi sui nuovi temi; tollerava che la partita agricola si discutesse tutta a differenza degli Usa, pur di non fare concessioni vere con numeri, ed allo stesso tempo metteva a rischio gli equilibri politici tra i 15 paesi membri. Ma ancor più grave e vero motivo della debacle europea, l'Ue è stata decisamente fallimentare nel dare una lettura politica di quello che stava succedendo a Cancun sul fronte dei paesi in via di sviluppo, un passaggio che gli Stati Uniti hanno intuito ben prima di Lamy e dei ministri dei 15 paesi membri.

Alla fine, come al solito, il caos è regnato sovrano all'interno dell'Ue. Chiaramente il commissario Lamy obbediva ad un'asse franco-tedesco, guidando la richiesta di un'agenda negoziale del Wto allargata ai Temi di Singapore, questo in prospettiva di una sua possibile elezione a Presidente della Commissione nella seconda metà del 2004 - un sogno forse definitivamente naufragato nel bel mare di Cancun; ma allo stesso tempo concedeva sprazzi di riforme agricole ancora da approvare in seno ai 15 principalmente contro gli interessi francesi, tollerati dalla Germania. Al riguardo, Lamy ha tirato troppo la corda, e nonostante il mandato forte conferitogli dai 15, la rivolta nel Consiglio europeo era sempre sul punto di scoppiare, guidata da inglesi e paesi nordici. Come prevedibile molto accese sono state le dinamiche nel Consiglio europeo agricolo, così come già avvenuto negli incontri che hanno preceduto Cancun in cui si è discussa la cosiddetta mini-riforma della politica agricola comunitaria (PAC). Poco attivo il sud Europa in generale, ed in particolare la presidenza italiana.

In questo si vede la miopia politica dell'Italia che aveva un'opportunità storica, come presidente di turno dell'Ue, di ridiscutere il mandato della commissione sul commercio per avere maggiore successo come Europa a Cancun. Questo proprio quando il nostro paese non aveva interessi economici forti nell'allargamento del mandato negoziale del Wto, richiesta con cui l'Ue si è inimicata i paesi più poveri del sud, a scapito della creazione di un consenso trasversale nord-sud sulla richiesta italiana del riconoscimento delle indicazioni geografiche per i prodotti agricoli di qualità, per poi lasciare Cancun come il principale perdente. Al contrario, l'Ue avrebbe potuto cercare un'alleanza con i più poveri, abbandonando Washington sulla questione cotone, cercando una sponda nel G61 sui prodotti agricoli "speciali", mettendo così in difficoltà tra l'altro il G21 in materia di agricoltura, e favorendo un accordo quadro, seppur criticabile sull'agricoltura, che rimandasse la partita a Ginevra. Lo stesso accordo che gli Usa avrebbero strappato sui prodotti industriali, prefigurando a Ginevra uno scambio agricoltura-prodotti industriali/servizi. L'Italia non ha avuto il coraggio e la statura politica di fare questo ed ha preferito, invece, credere fino al tracollo che "super-Lamy" avrebbe portato a casa per gli italiani le tanto agognate indicazioni geografiche con il solito mix di muscoli e gioco d'azzardo.

Molta ingenuità, ma soprattutto un'accettazione passiva, probabilmente per ordini arrivati direttamente dalle capitali, che l'asse transatlantico non si poteva maggiormente incrinare e quindi la linea di Lamy, avventuriera ma mai anti-Usa, andava bene e possibilmente avrebbe funzionato, come successe a Doha. Peccato che alla fine gli Usa hanno anticipato la mossa ed hanno scaricato l'amica Ue lasciandola sola alla deriva - emblematica la frase di un sorridente negoziatore americano, "mai l'Ue è stata così isolata in un contesto commerciale internazionale".

Una vittoria politica anche della società civile globale

La società civile globale ha senza dubbio dimostrato a Cancun, come se fosse ancora necessario, la sua capacità organizzativa e politica, in diversi frangenti superiore a quella del grande business e dei sindacati, scegliendo questa volta di non concentrarsi sulla piazza, come a Seattle, ma dentro il palazzo, lavorando direttamente a contatto e dentro le delegazioni dei paesi in via di sviluppo e di alcuni paesi industrializzati, e soprattutto rompendo gli indugi e scegliendo alleanze politiche informali con alcuni degli schieramenti in via di creazione nel sud del mondo.

La società civile ha dato subito una lettura molto politica di quello che succedeva, capendo che Cancun era il punto di rottura necessario per aprire spazi politici per spingere tutte quelle richieste che il sud avanzava ma che non sarebbero state premiate durante la ministeriale. Per questo ha il diritto di dichiarare anch'essa vittoria, perché l'ha costruita sporcandosi le mani, insieme ai paesi più poveri, sostenendoli nell'animo e con argomenti tecnici, accettando di confrontarsi politicamente con i governi del G21, smascherando i conflitti latenti da tempo nell'Ue. Chi ha lavorato senza sosta a livello internazionale ben prima e poi durante i giorni e le notti di Cancun, sa molto bene che di fronte al pericolo che le speranze di negoziati diversi in futuro scomparissero per sempre, così si è riusciti a lasciare aperto uno spazio politico, se non addirittura ad allargarlo.

Così facendo, la società civile globale ha centrato il suo primo obiettivo di fermare l'espansione del Wto. Come provato dal tardivo cambio di rotta dell'Ue, negoziati su investimenti e concorrenza, ma anche sugli altri nuovi temi, difficilmente partiranno a breve all'interno del Wto. In particolare, l'offerta dell'ultimo momento di Lamy di rinunciare ad investimenti e concorrenza nell'agenda di Doha prova che le quattro nuove tematiche non fanno parte del Single Undertaking dell'agenda di Doha e che effettivamente è necessario un consenso esplicito per lanciare i negoziati, che a Cancun non c'era affatto. Il "take over" finale del Wto su questioni chiave del processo di globalizzazione non è avvenuto, lasciando aperte nuove e più produttive strade per fissare regole al riguardo. La vittoria contro il Mai nel 1998 e quindi il lancio di negoziati sugli investimenti nel Wto a Seattle nel dicembre 1999 è stata ribadita una volta per tutte a Cancun contro gli interessi del grande business, principalmente europeo e giapponese.

Inoltre, la società civile ha centrato anche il suo obiettivo più ampio - da qui la definizione di vittoria - ossia l'allungamento dell'agenda di Doha al fine di rimetterla profondamente in discussione, insieme ai meccanismi decisionali interni al Wto, di fatto poco trasparenti e democratici. Dichiarare vittoria come società civile a Cancun implica ovviamente il prendersi delle profonde responsabilità rispetto al futuro, ma d'altronde chi ha preparato Cancun sa bene che ci si era già addossati la responsabilità di fermare il Wto nel suo progetto folle scritto soltanto a Washington e Bruxelles. Il sistema Wto ha finito la sua corsa così come impostato, non soltanto per le contraddizioni intrinseche al sistema neoliberista, ma soprattutto perché la società civile ha avuto la bravura di esporre queste contraddizioni proprio quando i paesi del sud del mondo cercavano un'opportunità politica per chiedere tutti insieme relazioni commerciali diverse. Oggi la responsabilità è quella di riempire subito questo spazio politico con proposte innovative per nuove regole commerciali per il sistema multilterale.

Gli scenari politico-commerciali che apre la vittoria politica di Cancun: all'orizzonte finalmente la politica globale prima dell'economia e del commercio, ossia la sfida per un nuovo sistema multilaterale di regole.

La vittoria politica di Cancun apre scenari politici unici ed estremamente interessanti, di fronte ai quali si auspica che tutti, governi del nord come del sud e la società civile globale, siano all'altezza. Siamo di fronte ad un'opportunità storica da non perdere, perché oggi un fallimento che non riesca a produrre un autentico cambiamento nelle relazioni commerciali internazionali potrebbe riportarci a dinamiche ancor più dannose per i più poveri ed il sud del mondo.

1. La società civile ha dimostrato la sua maturità, ma ora ha una grande responsabilità.
Sarebbe grave se il dibattito si fermasse al classico riformismo contro abolizionismo del Wto. Sul piatto finalmente abbiamo la questione della governance globale, che riguarda tutto il sistema commerciale, quello economico di Bretton Woods e quello politico delle Nazioni Unite; la sfida è troppo grande per riproporre vecchie ministre o pensare a scorciatoie che portano a risultati molto limitati.

In ogni caso, è credibile ritenere che le dinamiche nel Wto, così come nelle altre istituzioni economiche e finanziarie internazionali, vedranno sempre più un ruolo politico da parte dei paesi in via di sviluppo ed un desiderio di questi di considerare l'agenda dello sviluppo altamente politica. Fattore che molto probabilmente porterà alla definizione di nuove regole e meccanismi decisionali interni alle istituzioni globali. Già nei giorni di Cancun l'Argentina è riuscita a strappare nuovi prestiti al Fondo monetario internazionale, per la prima volta senza l'imposizione della solita pletora di condizionalità macroeconomiche neoliberiste. Inoltre, immediatamente nel dopo-Cancun sembra che questo nuovo spirito di protagonismo politico delle economie emergenti del sud del mondo si rafforzi. Basti pensare all'atteggiamento del Sudafrica e di altri paesi all'incontro annuale della Banca mondiale e del Fondo monetario internazionale a Dubai un settimana dopo Cancun, dove i paesi del sud hanno strappato l'allungamento di un anno del dibattito osteggiato dagli Usa su come ridistribuire le quote in maniera più equa tra nord e sud del mondo all'interno dei consigli direttivi del sistema di Bretton Woods. Ma ancora più importante e politica risulta la recente dichiarazione congiunta Brasile-Argentina sulla questione debito: i due paesi hanno reso pubblico che cercheranno di onorare i loro debiti ma questo soltanto se il loro ripagamento non avrà impatti sulla stabilità economica e sociale di questi paesi. Un chiaro messaggio che se seguito da altri paesi forti del sud potrebbe avere conseguenze epocali nelle relazioni internazionali e sul funzionamento delle stesse istituzioni finanziarie internazionali.

Insomma si potrebbe dire che la fase destruens è finita, il sistema neoliberale globale mostra una crisi strutturale di legittimità in tutti i suoi pilastri portanti a livello internazionale (Banca Mondiale, Fondo monetario internazionale ed il Wto). Di fronte ai governi del sud che chiedono regole e negoziati diversi, la risposta deve essere politica e proprio su che tipo di sistema internazionale vogliamo.

2. A pochi minuti dal collasso di Cancun il dibattito si è spostato subito sul futuro dell'agenda multilaterale commerciale, in particolare sulle tentazioni adesso di molto governi di privilegiare accordi alternativi bilaterali e regionali e non più multilaterali. Il 'no' dei paesi più poveri all'accordo Derbéz favorevole soltanto al nord ed il forte posizionamento politico del G21 sono un chiaro 'sì' ad un sistema di relazioni internazionali diverso ed innovativo. Resta da chiarire quanto questo nuovo approccio possa diventare la base di un nuovo sistema commerciale multilaterale tutto da creare a partire da una trasformazione dei processi decisionali nel Wto. Finalmente tutti i nodi sono venuti al pettine: chi è davvero in favore di un multilateralismo equo e bilanciato agisca subito con coraggio.

La posizione Usa al riguardo è ben nota: non è il caso di cambiare l'agenda del Wto; nel frattempo accordi bilaterali e regionali, ancora più disastrosi di quelli multilaterali, possono sopperire bene, se non meglio. Washington non si duole più di tanto per il fallimento a livello multilaterale ed ha lasciato Cancun facendo intendere subito che si rifugerà nella strategia alternativa degli accordi bilaterali e regionali, già perseguita dagli Stati Uniti con forza negli ultimi anni parallelamente ai negoziati del Wto, a differenza dell'Ue che dal 1999 vi aveva rinunciato. Il fronte europeo, invece, è ancora poco chiaro: Lamy ha lasciato Cancun mettendo le mani avanti e rimandando al Consiglio Europeo la discussione sul futuro ruolo dell'Ue nell'agenda commerciale multilaterale. In realtà Lamy sa bene che l'Ue è uscita così perdente, che se sbaglia ancora potrebbe finire davvero in un vicolo cieco. Perciò la Commissione europea aspetta di riflettere a fondo con i paesi membri dell'Ue, senza pregiudizio su alcuna posizione, e sminuendo, definendoli soltanto come mosse tattiche dettate dalle circostanze negoziali, le offerte ed i cambiamenti di rotta che aveva abbozzato l'ultimo giorno a Cancun, prima del fallimento, riguardo alle questioni agricola e dei Temi di Singapore.

Di fronte all'emergere all'orizzonte di un sistema multipolare di relazioni internazionali, è quanto mai importante condannare qualsiasi tentativo da parte specialmente dei paesi industrializzati di ripiegare sugli accordi bilaterali, dove allo stato attuale dei rapporti internazionali vincerebbe la legge del più forte, e quindi soltanto alcuni paesi del G21 potrebbero tenere testa al potere americano ed europeo, ma di sicuro non i paesi più poveri.
Allo stesso tempo sarebbe ingenuo credere che accordi commerciali su base regionale possano essere l'alternativa, se strutture regionali democratiche non si creino prima e consentano una piena partecipazione alla definizione ed attuazione di tali accordi che faccia sentire le regole regionali vicine ai singoli cittadini, più di quelle globali. La stessa Unione Europea, che rappresenta l'unica struttura soprannazionale esistente al mondo, ha a tutt'oggi numerose difficoltà nella definizione partecipata di regole regionali. Inoltre, è ben noto che storicamente la stessa agenda regionale è stata imposta dagli Stati Uniti e dall'Unione Europea ai paesi in via di sviluppo non soltanto per motivi commerciali, ma soprattutto in molti casi per fini strategico-militare. Come l'agenda del commercio risulti sempre più intrecciata a quella della sicurezza lo si vede chiaramente negli ultimi anni anche a livello europeo.

3. Allo stesso tempo è importante ricordare che fino ad oggi il sistema multilaterale è sempre stato utilizzato dal ricco nord per imporre ai paesi in via di sviluppo accordi funzionali soltanto all'espansione dei mercati a livello globale, a tutto vantaggio delle grandi imprese dei paesi industrializzati. Allorché per la terza volta è fallito il tentativo di imporre al sud del mondo un accordo multilaterale sugli investimenti e la trasformazione del Wto in una vera e propria World Economic Organisation, tutto quello che il nord poteva ottenere da un tale sistema multilaterale palesemente sbilanciato è stato raccolto. A questo punto chiaramente i paesi ricchi non saranno egoisticamente interessati ad impegnarsi ulteriormente in tale sfera politica, anche se da un punto di vista di controllo dei mercati non possono ritirarsi completamente. In sostanza a fronte di un nord del mondo che ha un forte volontà a mantenere un certo status quo, i paesi del sud hanno sempre più interesse ad impegnarsi mai come prima ad agire, meglio se congiuntamente, nello spazio multilaterale, cosicché la richiesta di un nuovo multilateralismo a partire dalle questioni commerciali oggi viene chiaramente dai paesi più poveri, il cui potere negoziale in via bilaterale è esiguo, ed i processi di aggregazione economica regionale sono alquanto lenti. Anche se un tale approccio, ad esempio nel caso dell'Africa, non esclude che i paesi più poveri cercheranno anche di essere maggiormente attivi e più compatti nel corso dei negoziati di libero scambio su scala regionale (ad esempio, l'Agoa ed il Nepad).

Il G21, a guida del Brasile, che ha come priorità il rafforzamento commerciale e politico dell'area del Mercosur in America Latina, ha resistito politicamente al violentissimo contro-attacco di Usa ed Ue a Cancun ed esce chiaramente rafforzato. Di fronte all'inerzia euro-americana nel Wto, il G21 ora si trova di fronte un bivio: spingere subito, principalmente con i partner sudamericani più che asiatici, per ottenere un vero successo nel Wto, incluso un cambiamento dei suoi meccanismi decisionali? Oppure mantenere il Wto come forum di scontro ma ben poco decisionale cercando invece il confronto ed il compromesso principalmente con gli Usa all'interno dei negoziati sull'Alca, l'area di libero scambio delle Americhe, al fine di riequilibrare un'area economica e commerciale regionale e contemporaneamente gettare le basi all'interno di questa dell'espansione politica e commerciale del Mercosur a tutta l'America del Sud?
La recente dichiarazione di Buenos Aires del G21 sembra confermare la prima ipotesi. In ogni caso a breve si avrà subito una verifica politica della posizione brasiliana: a Washington, infatti, sono forti le preoccupazioni che il Brasile guidi la rivolta spingendo di nuovo sulla questione agricola anche al prossimo incontro di novembre a Miami dell'Alca; per il momento il governo Lula alza il tiro così come ha fatto nel Wto nelle settimane prima di Cancun.

La Cina, il cui posizionamento esplicito sul futuro dell'agenda multilaterale non c'è ancora stato, ha scelto a Cancun il G21, seguendo la leadership brasiliana, anche se è stato l'unico paese che non ha ricevuto insulti e scherni dalla delegazione americana (a testimoniare il fatto che Washington oggi teme principalmente Pechino e non l'Ue nello scenario mondiale). Di contro la Cina ha lanciato chiari segnali sul ruolo guida che a breve potrebbe giocare in un sistema commerciale multilaterale riformato, cercando alleanze regionali strategiche, ad esempio con l'India. Dopo le concessioni fatte ad alcuni paesi ricchi quando è entrata nel sistema Wto nel 2001, come nel settore settile così sensibile anche per gli interessi italiani, la Cina potrebbe iniziare a chiedere concessioni concrete a questi paesi nell'ambito degli stessi accordi. Proprio la Cina, che nessuno vuole inimicarsi politicamente, potrebbe diventare il motore del round negoziale lanciato a Doha, pur se rivisto profondamente, così come gli Usa erano stati il vero motore dell'Uruguay Round che portò alla creazione dello stesso Wto. In questo scenario, anche gli altri paesi in via di sviluppo, se capaci di posizionarsi all'interno del Wto tramite alleanze politiche durature, potrebbero vedere con maggior fiducia il Wto come una sede di negoziati in confronto a modelli regionali.

Questo dimostra un passaggio cruciale dopo venti anni di applicazione dell'ideologia neoliberista a partire dalla crisi del debito che iniziò proprio in Messico: in economia il principio liberista del vantaggio comparato non è stato rispettato nell'agenda commerciale multilaterale sbilanciata fino ad oggi a vantaggio del nord, ed ora potrebbe nuovamente non essere rispettato in una situazione che progressivamente si andrebbe a capovolgere. Lo sbilanciamento c'è ed è destinato a rimanere in un modo o in un altro e va quindi ricomposto su ben altre basi di una teoria che è risultata difficile da tradursi in una pratica trasparente a vantaggio di tutti.

4. Perciò è giunto il momento di battersi perché a Ginevra si discuta subito una riforma delle regole del Wto. Nel corso dello scorso anno diversi paesi in via di sviluppo hanno presentato delle proposte concrete di riforma del sistema decisionale, che furono bloccate dai paesi del nord che esaltavano la flessibilità che l'attuale sistema decisionale offre, nascondendo in realtà la loro prepotenza, emersa anche nei giorni di Cancun. Dietro l'apparenza democratica, il Wto è un'istituzione "medievale", se non "del neolitico", come ammesso opportunisticamente dal grande feudatario Pascal Lamy, per cercare di istituzionalizzare il sistema decisionale arbitrario delle green room e delle mini-ministeriali, che in ogni caso nel nuovo contesto politico nord-sud non ha funzionato prima e durante Cancun.

Comunque, è anche vero che se le regole non cambiano il Wto è destinato a morire perché incapace di raggiungere qualsiasi accordo ed inoltre, modelli alternativi incarnati da istituzioni create in passato all'interno del sistema delle Nazioni Unite, quali l'UNCTAD, hanno perso progressivamente credibilità anche in seguito all'adozione di un sistema decisionale democratico e trasparente ma inconcludente nel mediare tra i conflitti politici internazionali.
Rimane, perciò, un importante interrogativo: se le green room arbitrarie sono inaccettabili, e realisticamente è impossibile trovare un autentico consenso tra i 148 paesi membri del Wto, quale sistema decisionale dovrebbe essere adottato in un sistema multilaterale commerciale? Forse è giunto il momento di pensare ad una rappresentanza multipolare su base regionale, che potrebbe tra l'altro rafforzare le nuove alleanze politiche emergenti del sud del mondo. In ogni caso, la formalizzazione di un tale sistema dovrebbe essere accoppiata a regole chiare di trasparenza e controllo, che prevedano un ruolo anche per i parlamenti nazionali e sopranazionali.

5. Se è possibile pensare ad un sistema multilaterale autenticamente bilanciato, democratico e trasparente, viene naturale chiedersi se deve essere prioritaria per la società civile la richiesta di svuotare il Wto di diverse delle sue competenze, o se invece più che di dieta per il Wto si debba parlare di raccordo strutturale di questa organizzazione con altre specializzate all'interno del sistema delle Nazioni Unite, che probabilmente dovrebbero essere dotate di maggior poteri per quanto concerne il monitoraggio dell'attuazione degli accordi commerciali se non addirittura la risoluzione delle stesse dispute commerciali.

Rimane cruciale la richiesta che l'intero corpo della legislazione ambientale, sociale, sanitaria, sui diritti umani e del lavoro, quanto meno nei suoi principi fondanti, sia considerato come vincolante nei negoziati delle regole commerciali multilaterali. L'introduzione di tali principi guida potrebbe generare ben diversi compromessi e trade-off a cui tra l'altro potrebbero essere interessati gli stessi paesi industrializzati, in cui spesso la legislazione ambientale e sociale è più avanzata, almeno sulla carta, e quindi viene vista come ostacolo per l'industria di fronte alla concorrenza vincolata a meno regole delle economie emergenti del sud del mondo.

In questo senso, le richieste delle organizzazioni ambientaliste e dei sindacati di inserire nel Wto regole che preservino la supremazia della legislazione ambientale e del lavoro sulle regole commerciali da scrivere, risultano in contraddizione con una richiesta di diminuzione del mandato del Wto di gran parte della società civile, ma potrebbero rappresentare uno spunto per concepire un sistema commerciale basato su "un ben più ampio Single Undertaking", che venga vincolato a stabilire regole commerciali che rispettino i principi superiori della legislazione internazionale non-commerciale.

In questo contesto, la riforma del Wto potrebbe offrire una prima significativa opportunità di definizione di nuova governance, ossia di quel sistema di regole per l'attribuzione bilanciata e trasparente di compiti e funzioni alle diverse istituzioni internazionali, una volta che queste siano autenticamente democratizzate e rese trasparenti e partecipative, in particolare agli organismi elettivi nazionali e sopranazionali.

6. Se si pensa, quindi, che un tale sistema innovativo sia possibile, con il Wto strutturalmente raccordato al sistema delle Nazioni Unite, al cuore del negoziato non potrebbe che esserci proprio la definizione di chiari sistemi di salvaguardia ambientale e sociale, nel sud come nel nord del mondo, da inserire a pieno diritto negli accordi esistenti. In questa prospettiva, risulta fondamentale per la società civile lavorare strettamente proprio con i paesi più poveri, senza focalizzarsi soltanto sulle nuove potenze emergenti del sud, come il Brasile e gli altri membri del G21, che potrebbero avere ancora tentazioni simil-liberiste, una volta consolidato il loro potere sulla scena regionale ed internazionale.

La società civile globale ha dimostrato a Cancun che riesce a trovare consenso proprio tra i governi dei paesi in via di sviluppo maggiormente marginalizzati dai negoziati internazionali, a partire dall'Africa e dai paesi meno sviluppati. Proprio per proteggere le fragile economie di questi e permettere una più graduale e democratica integrazione nei mercati mondiali è necessario prevedere che le regole di salvaguardia ambientale e sociale includano un autentico trattamento speciale e differenziato specialmente per i paesi più poveri trasversale e vincolante per tutti gli accordi del Wto.

Un tale approccio dovrebbe diventare la pietra miliare per avviare un processo di revisione degli accordi esistenti, a partire dall'agricoltura e gli altri due pilastri - servizi e proprietà intellettuale - introdotti nel sistema commerciale multilaterale alla fine dell'Uruguay Round, ovvero quando è stato creato il Wto. Una richiesta centrale e mai ascoltata dell'intero sud del mondo dalla fine degli anni '90 in poi.

7. Nella costruzione di un sistema diverso di regole commerciali multilaterali l'Unione europea può e dovrà avere un ruolo chiave. Di fronte alla strada bilaterale e regionale che gli Stati Uniti potrebbero prendere se prevale ulteriormente un certo orientamento della destra americana più radicale, l'Ue dovrà dare un chiaro segnale al sud del mondo e riallacciare il dialogo multilaterale con questi paesi accettando una dinamica politica più democratica nel Wto e nelle altre istituzioni multilaterali. Allo stesso tempo l'Ue dovrà avere proprio il compito di adoperarsi affinché gli Stati Uniti non si sfilino da questo nuovo multilateralismo facendo leva su un diverso rapporto transatlantico tutto da costruire. Al riguardo, risultano senza dubbio gravi gli attacchi di Robert Zoellick a nome dell'amministrazione Bush contro gli accordi preferenziali che la Commissione europea ha stretto con i paesi ACP, al punto da chiedere che la nuova Commissione che si insedierà a metà 2004 si comporti in maniera ben diversa da quella attuale. Su queste basi gli Stati Uniti non possono più essere considerati come l'unico partner preferenziale nei negoziati del Wto.

L'Ue dovrà rinunciare una volta per tutte al suo piano ambizioso di espandere ancora il mandato del Wto ai Temi di Singapore e di accettare che si discuta subito l'attuazione degli accordi esistenti.
Questo è possibile soltanto se la società civile europea lavorerà subito per riguadagnare lo spazio politico europeo come un'occasione di proposta politica.
Alla luce dei numerosi dissensi emersi negli ultimi giorni di Cancun tra i 15 paesi membri nei confronti della linea negoziale seguita dalla Commissione europea, i prossimi appuntamenti di ottobre e novembre del Consiglio Europeo sul commercio, ed in particolare del Comitato 133 del Consiglio, possono già rappresentare un momento importante per riportare la Commissione europea sotto controllo e rilanciare una diversa agenda europea in materia di commercio e rivedere profondamente il mandato negoziale al Wto della Commissione europea, che risulta intoccato dal 1999 ed è ormai superato. Anche se il mandato della Commissione scadrà il prossimo anno, una tale modifica darebbe un segnale politico importante ai paesi in via di sviluppo prima del prossimo incontro formale al Wto a Ginevra previsto a metà dicembre.

Crediamo che il governo italiano, in qualità di presidente di turno dell'UE, e l'Unione europea a questo punto si debbano adoperare affinché:
vengano esclusi dall'agenda di Doha i temi di Singapore, al fine di rendere nuovamente sostenibile l'agenda multilaterale commerciale;
sia creato subito un gruppo negoziale speciale in seno al Wto per discutere la riforma dei meccanismi decisionali all'interno dell'istituzione. Dal momento che è presumibile che in attesa di importanti scadenze elettorali negli Stati Uniti ed in Europa nel 2004 difficilmente il negoziato su materie sostanziali come l'agricoltura faccia passi avanti significativi, crediamo che la pausa del prossimo anno possa essere utilizzata al meglio proprio per spingere per una riforma complessiva del sistema Wto;
venga riaffermata una priorità al sistema multilaterale, prevenendo inutili e dannose scorciatoie bilaterali o regionali, allo stesso tempo sottolineando la necessità di giungere al più presto alla definizione di un trattamento autenticamente speciale e differenziato per i paesi in via di sviluppo ed il rafforzamento dei meccanismi di salvaguardia in tutti gli accordi Wto esistenti.

E' giunto il momento di portare avanti un'altra politica verso i paesi del sud mondo e riguadagnare credibilità. Se il governo italiano avesse coraggio agirebbe adesso in questa direzione, visto che a livello europeo e mondiale il passaggio è storico. Questa sarà la cartina tornasole per giudicare chi è davvero europeista e difensore dell'idea ed i principi di un multilateralismo equo per tutti e bilanciato tra il nord ed il sud del mondo.

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