Costituzione europea: avanti adagio - di Franco Russo

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Il Consiglio europeo, riunitosi a Laeken il 14 e i1 15 dicembre 2001, in una Dichiarazione sul futuro dell'Unione europea prendeva atto che l'Europa dei 15, destinata entro breve tempo ad allargarsi a nuovi dieci paesi, si trovava di fronte a "un crocevia, in un momento cruciale della sua esistenza". Si sta chiudendo, diceva la Dichiarazione, "uno dei capitoli più foschi della storia europea: la seconda guerra mondiale e la successiva spartizione artificiosa dell'Europa. L'Europa è in procinto di diventare, senza spargimento di sangue, una grande famiglia; si tratta di un vero cambiamento che chiaramente richiede un approccio diverso da quello di cinquant'anni fa, quando sei paesi avviarono il processo".
Per questo veniva istituita una Convenzione, presieduta da Giscard d'Estaing, per aprire "una via verso una costituzione per i cittadini europei"; a essa si poneva una domanda chiave: la semplificazione e il riordino dei Trattati devono condurre a un testo costituzionale? Quali gli elementi di base di tale legge costituzionale?

Il nome stesso di Convenzione, fortemente evocativo di un processo costituente, avrebbe dovuto spingere verso la definizione di una Costituzione, ma già la nomina dell'organismo, decisa dai governi riuniti nella forma del Consiglio europeo, e soprattutto il compito, importante epperò meramente istruttorio, ne minavano qualsiasi intenzione costituente, dato che le decisioni finali sarebbero state assunte dalla Conferenza intergovernativa, convocata a partire dal prossimo 15 ottobre a Roma.
A Laeken si era preso atto che il metodo intergovernativo, che aveva dominato il processo di costruzione europea, mostrava tutti i suoi limiti sintetizzabili nel cosiddetto deficit democratico.
La Ceca e l'Euratom, poi la Comunità europea e successivamente l'Unione europea sono stati creati tramite il metodo funzionalista, cioè tramite l'integrazione guidata dall'istituzione del mercato comune, e in virtù, e in vista, di questo obiettivo sono stati via via integrati i vari campi del vivere associato: in nome del mercato, assunto a parametro e valore fondante e discriminante, si è proceduto all'integrazione economica fino alla moneta unica (che riguarda però solo 12 paesi), ciò ha comportato dapprima l'estensione dei diritti civili - la libera circolazione dei beni, dei capitali e delle persone (in un primo tempo specificamente dei lavoratori) - e quindi di quelli sociali e infine, nel campo politico, la costruzione del secondo e terzo pilastro (la politica di difesa ed estera, e quello dello spazio giuridico europeo) hanno imposto delle vere e proprie cessione di quote di sovranità da parte degli Stati.

L'ampliamento delle competenze dell'Unione, la prevalenza della legge europea - ormai possiamo chiamare così i vecchi regolamenti - su quella nazionale, la definizione dei vincoli per gli Stati dettati dalla legge quadro - prima si chiamavano direttive -, la necessità di avere in comune uno spazio giuridico e una politica estera europei hanno determinato un sistema istituzionale che è un vero e proprio unicum nella storia: siamo di fronte a un'associazione di Stati, i cui termini sono definiti dai Trattati secondo le regole del diritto internazionale, e siamo di fronte a un potere sovranazionale perché dotato di proprie competenze che toccano direttamente le singole persone senza la necessità di un'intermediazione legislativa degli Stati. La legge europea è norma di rango superiore alle stesse norme costituzionali nazionali.
Per questo, essendo norme superiori, alcune Corti costituzionali, in primo luogo quella tedesca e quella italiana, posero questioni di legittimità nel caso in cui le "leggi" europee ledessero i diritti fondamentali sanciti dalle Costituzioni nazionali. Da qui la necessità di una Carta dei diritti dell'Unione, che fu proclamata a Nizza (febbraio 2001) e che viene ora incorporato nel 'Trattato che istituisce la Costituzione.

Torniamo alla domanda posta a Laeken: la Convenzione ha prodotto una Costituzione? La risposta è nel testo stesso proposto dal Presidium della Convenzione. L'articolo IV-7 - cioè l'art.7 della quarta parte del testo - parla espressamente della adozione, ratifica e entrata in vigore del trattato che istituisce la Costituzione. Siamo di fronte a un nuovo Trattato che gli Stati sono chiamati a ratificare secondo le procedure previste dalle loro Costituzioni, e dunque si riafferma il carattere di associazione di Stati come tratto distintivo dell'Unione. Ciò è confermato, ed esaltato, dal fatto che sarà una Conferenza intergovernativa a varare il testo del nuovo Trattato, che gli Stati potranno, o non potranno, ratificare: si mantiene in vita, senza dunque innovare, il metodo intergovernativo e funzionalistico delle origini, tenendo saldo l'articolo 48 del Trattato dell'Unione che, nell'ultimo comma, afferma: Gli emendamenti entreranno in vigore dopo essere stati ratificati da tutti gli Stati membri conformemente alle loro rispettive norme costituzionali. Questo articolo è la chiave del potere degli Stati, infatti anche nel nuovo testo proposto, all'articolo IV-6, la procedura di revisione del "trattato che istituisce la Costituzione" prevede che sia sempre una Conferenza intergovernativa, previa eventuale convocazione di una Convenzione con poteri istruttori, a sancire la modifica costituzionale.

Nell'ultima versione del testo il Parlamento europeo ha poteri di iniziativa nella procedura di revisione del trattato costituzionale. Ciò è un dato positivo, purtroppo limitato dato che il Parlamento europeo, mentre prende parte al processo legislativo ordinario solo come "codecisore" senza potere di iniziativa, nel processo di revisione ha questo potere, ma non partecipa al processo decisionale. Insomma gli Stati non vogliono decadere dallo loro posizione di veri e propri "signori dei trattati".
Questo ruolo primario è confermato dall'articolo I-59, dove si prevede addirittura il "ritiro volontario dall'Unione"; dunque non siamo di fronte alla costituzione di una "società politica", ma all'incontro di volontà sovrane, tanto sovrane che ogni Stato rimane in possesso della facoltà di recedere dal Trattato: vera e propria prerogativa sovrana, infatti come al tempo dello Stato-persona, nell'Ottocento liberale, esso non si dà obblighi che lo "leghino", procedendo solo a forme di autolimitazione. Anche il nuovo Trattato non istituisce una Federazione europea di Stati, bensì un'associazione e in quest'associazione, laddove lo Stato si autolimita cedendo quote di sovranità, immediatamente le recupera tramite il Consiglio dei ministri, che nella sua formazione legislativa, è il vero organo deliberante.
Finora il varo dei regolamenti e delle direttive, che ora assumono più correttamente le dizioni di "legge europea" e "legge quadro", erano varati dal Consiglio dei ministri: con una vera e propria commistione di potere esecutivo e potere legislativo, che da Locke e Montesquieu in poi è stato considerato un tratto illiberale, tipico dell'ancien régime. Ora questa commistione di poteri, che non sarebbe mai tollerata a livello di Stato nazionale, viene mantenuta. Tanto, però, ne viene avvertita la gravità che il Consiglio dei ministri, quando agisce nella sua funzione di legislatore, lo fa nella "formazione" di "Consiglio legislativo". Tuttavia in questo Consiglio "la rappresentanza di ciascun Stato membro⅀è assicurata da un rappresentante ministeriale e da uno o due rappresentanti al medesimo livello⅀" (art. I-23, nuova versione del 3 giugno). I rappresentanti dei governi, non come seconda Camera accanto a un Parlamento dotato dei poteri legislativi, continuano a detenere il monopolio della legislazione, disciplinato dalle procedure della codecisione.
Si cerca così di rendere esplicita la funzione legislativa del Consiglio dei ministri, ma ripeto non di porvi fine, tanto che, sempre per attenuarla, si prevede che il Consiglio legislativo operi pubblicamente (art. I-47, comma 2).
Non siamo di fronte a una proposta di un organismo federale - l'Unione federale europea -, né di fronte a una proposta evolutiva della democrazia in chiave parlamentare - il Consiglio, organo politico e legislativo, e limitatamente la Commissione non sono responsabili di fronte al Parlamento che non gode del monopolio della legislazione, ma vi partecipa con le diverse procedure di codecisione: gli Stati, anche nel campo legislativo, sono i detentori di ultima istanza della sovranità.
Il grande scontro tra Prodi e Giscard, tra i paesi di diversa dimensione riguarda la spartizione di potere, e la questione del voto a maggioranza riguarda il modo di funzionamento del Consiglio dei ministri. Certo avremo un ministro degli Esteri e un presidente del Consiglio, insieme alla Commissione: ma quali saranno i valori guida dei decisori politici?
Non sarà la pace, che - si noti bene - non compare tra i valori elencati nell'articolo I-2, che fondano l'Unione: la pace compare tra gli obiettivi dell'Unione (art. I-3). Un obiettivo è una finalità che dipende dalla volontà politica, variabile con le contingenze momentanee.

Per il movimento pacifista, per le decine di milioni di persone del 15 febbraio 2003, la pace è il valore fondante della convivenza civile, per questo deve essere il fondamento di qualsiasi costituzione: la pace intesa come ripudio della guerra nella risoluzione delle controversie internazionali, e la pace coniugata con la giustizia distributiva e con le regole di equità per rifondare le relazioni tra Nord e Sud del mondo, non più guidate da criteri di potenza e d'interesse.
Ma l'Unione, invece, nella politica estera, assunta tra le sue competenze, non fonda la sua azione per instaurare la pace, in un mondo lacerato dalla guerra permanente, ma per affermare i propri valori, interessi fondamentali, sicurezza, indipendenza e integrità, come recita l'articolo III-188, comma 2.
L'Unione vuole essere una potenza e svolgere come tale un ruolo sulla scena globale.

È questo che il movimento pacifista chiedeva? Hanno ascoltato la sua voce: no.
Prendiamo un'altra questione su cui si va da anni sviluppando un poderoso movimento, quello della cittadinanza universale (e dunque della libertà e dell'uguaglianza), che riguarda nativi e migranti. L'articolo I-8 dice: "È cittadino dell'Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell'Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce".
Non avremo una cittadinanza europea perché non si vuole avere una "società europea", e al tempo stesso questa Unione, che si configura come un mercato aperto alla circolazione delle merci e delle persone, dei capitali e dei servizi, si chiude verso l'esterno, blinda le sue frontiere: si preoccupa di reprimere le discriminazioni tra cittadini degli Stati membri, ma respinge quelli degli Stati extracomunitari e a quelli che entrano non attribuisce il diritto alla cittadinanza.
Si prenda il titolo IV - quello che istituisce lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia -, vi si troverà il disciplinamento delle politiche d'immigrazione, guidate da principi "sicuritari". L'armamentario del controllo dei flussi delle persone extracomunitarie è tutto presente: visti, controlli della circolazione (art. II-161); la politica complessiva dell'immigrazione declina sempre i temi della sicurezza - clandestini, ingressi e soggiorno, diritti (limitati) dei cittadini di paesi terzi (art. III-163). Due questioni fondamentali, pace e cittadinanza universale, due risposte regressive della Convenzione; se aggiungiamo che per quanto riguarda l'ampio spettro dei principi e delle politiche del mercato e della concorrenza si riproducono tutte le normative del Trattato della Comunità europea (vero arsenale del liberismo), non possiamo che parlare di difesa dello status quo: a Laeken si era avvertita un'inquietudine - andare oltre il vecchio metodo dell'integrazione, giungere a una Costituzione -, la Convenzione si è adagiata sui compromessi intergovernativi.
In questi anni, da Seattle nel 1999, è sorto un movimento cosmopolita; contro la guerra permanente, compagna di ferro del liberismo della globalizzazione, è nato un pacifismo planetario; contro la fuga dalla democrazia delle classi dirigenti e della tecnocrazia internazionale, si va estendo un movimento per la partecipazione democratica; contro il predominio delle imprese e del mercato si va organizzando una società civile globale "multilivello", che mira a gestire i beni comuni con i metodi della democrazia deliberativa.

I movimenti sociali non sono più prigionieri dello Stato-nazione, hanno compreso che è l'ora della cittadinanza cosmopolita, denazionalizzata, davvero universale perché donne e uomini in quanto tali sono i soggetti differenziati dei diritti umani. La costruzione di un'Europa federale passa attraverso la società civile, la "costituente" della società europea sono i movimenti sociali, per questo la costruzione degli Stati generali dell'altra Europa può essere la base della lotta per la Costituzione europea.

*Forum per la democrazia
costituzionale europea /FSE)

Fonte: Arci

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