Cooperazione internazionale allo sviluppo

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“Incoraggiamo l’aiuto che ci aiuta a superare la necessità di aiuti. Ma in generale la politica dell’aiuto e dell’assistenza internazionale non ha prodotto altro che disorganizzazione e schiavitù permanente. Ci ha derubati del senso di responsabilità per il nostro territorio economico, politico e culturale”. (Thomas Sankara, Discorso all’Assemblea Generale dell’ONU, 4 ottobre 1984)

 

Introduzione

Ambulatori di medici popolari, prestiti agevolati ad un paese in crisi economica, interventi di educazione ambientale in aree rurali, la costruzione di una grande diga idroelettrica. Cose molto diverse tra loro ma tutte accomunate dal potersi dire cooperazione internazionale allo sviluppo. Rientrano infatti in quell’ampio insieme di pratiche e scambi che, in nome del principio di solidarietà umana, collegano paesi, popoli e persone in un’azione comune contro povertà e disuguaglianze. Co-operare significa che due o più soggetti agiscono insieme, sul piano internazionale e cioè movendosi da luoghi diversi del pianeta, con il fine di promuovere lo sviluppo. Chi sono questi soggetti e come agiscono concretamente varia moltissimo, ed è per questo che esistono diversi modi di intendere e praticare la cooperazione allo sviluppo.

 

Gli inizi: la cooperazione governativa

La nascita della cooperazione internazionale allo sviluppo è fatta risalire alla metà del secolo scorso con il Piano Marshall. Si tratta del grande ponte di aiuti umanitari e finanziari che dopo la seconda guerra mondiale supporta la ricostruzione dell’Europa occidentale, segnandone al contempo fedeltà e dipendenza verso gli Stati Uniti d’America. Analogamente si comporta l’Unione Sovietica coi paesi del Patto di Varsavia, e ben presto molti stati di entrambi i blocchi si dotano di un proprio sistema di aiuti al “terzo mondo”. Nasce così la cooperazione bilaterale, cioè quel sistema di relazioni create tra le autorità centrali di due paesi dove uno, il “donatore”, aiuta l’altro, il “beneficiario”, trasferendogli soldi, beni o conoscenze tecniche attraverso un dono oppure un credito agevolato. Essa si avvale in genere di strutture e personale interni al Ministero degli Affari Esteri, com’è il caso dell’inglese DFID, o di apposite Agenzie governative quali l’americana USAID o la tedesca GTZ La cooperazione bilaterale rappresenta uno strumento vincolato agli interessi della politica estera nazionale. Ciò è evidente in particolare per gli aiuti definiti “legati”, in cui cioè il paese ricevente ha l’obbligo di rivolgersi a fornitori del paese donatore. Con tale distorsione – afferma la Campagna del Millennio – “si stima che l’aiuto legato aumenti i costi dei beni e servizi tra il 15 e il 30%”.

Sempre nel secondo dopoguerra si avvia la cooperazione multilaterale, quella cioè attuata dalle diverse istituzioni sovranazionali cui gli stati danno vita. Le principali fanno capo al sistema delle Nazioni Unite, come l’Organizzazione Mondiale della Sanità (WHO-OMS), il Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia (UNICEF), il Programma delle Nazioni Unite per lo Sviluppo (UNDP), l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR-ACNUR) o l’Organizzazione per l’Alimentazione e l’Agricoltura (FAO). Una nota a parte meritano il Fondo Monetario Internazionale e la Banca Mondiale che, pur facendo parte del sistema ONU, rappresentano in maniera più diretta l’impronta politico-culturale dei paesi a capitalismo avanzato.

Lo sviluppo operativo della cooperazione multilaterale coincide da un lato con la costruzione del sistema universale dei diritti umani, che fissa gli obblighi di intervento per la comunità internazionale davanti a violazioni e mancanze dei singoli stati. E dall’altro con il processo esaltante e difficile della decolonizzazione, ossia dell’indipendenza nazionale raggiunta da numerosi paesi in Africa e Asia. Non potendo affrontare i temi caldi della sicurezza, per i vincoli imposti dalla guerra fredda, l’ONU e le sue Agenzie trovano spazio nel campo relativamente meno politico dello sviluppo. Sorgono così strutture operative multilaterali con personale e culture non solo occidentali, almeno in parte terze rispetto agli interessi dei singoli stati.

L’evoluzione: l’avanzata non governativa

Nei primi decenni la cooperazione, tanto bilaterale quanto multilaterale, si basa per lo più su interventi centralistici, fatti attraverso i governi nazionali. Il fine ultimo è l’industrializzazione accelerata, la meccanizzazione agricola e la diffusione di opere pubbliche come strade, dighe, ponti, bonifiche. A partire dagli anni Sessanta, però, si fa strada una forma diversa di cooperare, su base volontaria. Associazioni, gruppi, movimenti laici o religiosi, ma comunque privati, occupano uno spazio fino ad allora di esclusiva competenza di governi e organismi sovranazionali. Nascono così le organizzazioni non governative, in sigla ong. La loro comparsa è legata alle grandi trasformazioni sociali e culturali di quegli anni: le contestazioni studentesche ed operaie, la critica ai poteri dominanti, i movimenti di liberazione nazionale ed altro.

Le ong portano nella cooperazione internazionale questa critica anti-istituzionale, e insieme sperimentano l’impegno personale sul campo. Migliaia di volontari partono alla volta dei paesi impoveriti oppure si mobilitano in campagne e ricerche fondi a casa propria. Lo stile di lavoro iniziale ha un’impronta caritatevole: raccogliere quanti più beni o soldi possibile e inviarli a chi ne ha bisogno. Ben presto però esso evolve verso azioni più definite e strutturate, introducendo l’uso dello strumento progettuale. Il progetto è un intervento su scala ridotta – villaggio o quartiere – deciso assieme tra partner del nord e del sud del mondo, dopo un’analisi preventiva dei bisogni e del contesto territoriale, e condotto con un preciso programma di lavoro. Le stesse istituzioni governative finiranno per assumerlo come proprio strumento operativo, al fianco degli abituali interventi pianificatori su macro-scala. E inizieranno pure a finanziare direttamente le ong, riconoscendo la loro capacità di stare a maggiore contatto con le comunità locali.

 

Le contraddizioni e la crisi

Lo spazio crescente conquistato negli anni dalla cooperazione non governativa è in parte specchio delle difficoltà via via più palesi di quella istituzionale. La crisi petrolifera e l’innalzarsi dei tassi di interesse negli anni Ottanta fanno esplodere la crisi del debito estero, perché molti paesi impoveriti non riescono a restituire i prestiti ricevuti. Ciò svela quanto le politiche di sviluppo sostenute dalle istituzioni finanziarie internazionali e gran parte della cooperazione governativa aggravino nei fatti la loro situazione. “Finché siamo obbligati a trasformare la nostra agricoltura – spiega Aminata Traorè ex ministro del Mali – indirizzandola verso le esportazioni per pagare gli interessi del debito, e quando arriviamo a esportare i nostri prodotti non sono pagati al prezzo corretto, non ci sarà possibilità di miglioramento in questo continente”.

Frequente poi si rivela l’insostenibilità degli investimenti in infrastrutture e grandi opere, pianificate senza conoscere a sufficienza la realtà locale. Padre Efrem Tresoldi, già direttore della rivista missionaria Nigrizia, ricorda “un impianto di fertilizzanti costruito a pochi chilometri da Mogadiscio: non ha mai prodotto un chilo di concime perché sarebbe stato necessario il petrolio, che in Somalia non c’è”. Opere inutili, sbagliate, a volte perfino dannose e portatrici di ulteriori conflitti in loco: è il fenomeno, italiano ma non solo, della mala - cooperazione. Significa imbrogli e ruberie di molti regimi locali, corrotti dalle imprese occidentali beneficiarie degli appalti. Ma significa, più in generale, stravolgimento del senso stesso di cooperare, dove gli interventi servono più a chi li fa che a chi li riceve.

La corsa a “portare” sviluppo, a “fare” progetti, coinvolge tutti, governi, imprese e una parte almeno delle ong, generando quello che il giornalista congolese Jean-Leonard Touadi chiama “la verticalità della relazione. […] Un proverbio africano recita: ‘La mano che riceve sta sempre sotto quella che dà’, quasi a dire che il cooperante che si presenta sempre e comunque secondo la modalità dell’avere, ha poche possibilità di stabilire un rapporto paritario” (in .pdf). L’afflusso di risorse pubbliche genera, inoltre, una crescita rilevante per numero, dimensioni e attività delle ong, rendendole necessariamente attente al proprio mantenimento. Da ciò una spinta alla concorrenza reciproca, a scapito di interventi integrati e coerenti, e la necessità di rincorrere progetti e bandi anche slegati da reali partenariati sul campo.

 

La svolta degli anni Novanta

Queste contraddizioni raggiungono il loro apice negli anni Novanta. Da un lato, infatti, in questo decennio il mondo non governativo ottiene pieno riconoscimento come nuovo attore globale. Lo certificano le Conferenze ONU sui fenomeni planetari del dopo guerra fredda, tra cui quelle su ambiente e sviluppo a Rio de Janeiro nel 1992, su donne e sviluppo a Pechino nel 1995 e sullo sviluppo sociale a Copenhagen sempre nel 1995. Dall’altro lato, paradossalmente, questo successo arriva quando la fine del sistema bipolare diminuisce molto l’interesse strategico verso la cooperazione internazionale. Guerre e terrorismo portano in primo piano nell’agenda politica e nell’opinione pubblica mondiale i temi della sicurezza e del paecekeeping, offuscando quelli tradizionali dello sviluppo. Calano progressivamente le risorse per la cooperazione, nonostante impegni e proclami a raggiungere percentuali minime tra prodotto interno lordo e aiuto pubblico allo sviluppo. Per di più l’attenzione della solidarietà internazionale si sposta molto sull’intervento umanitario e sulla risposta immediata a guerre, carestie o disastri naturali. La cultura dell’emergenza soppianta gli interventi strutturali di lungo periodo e le lotte per un riequilibrio planetario nell’accesso alle risorse.

In questo quadro contraddittorio emerge negli stessi anni Novanta l’impegno diretto di nuovi soggetti nella cooperazione internazionale. Enti locali, associazioni non tradizionalmente impegnate nello sviluppo, comitati locali, cooperative sociali, botteghe del mondo, organismi di categoria e professionali, mondo del lavoro, università e semplici gruppi di cittadini danno vita a quella che nel tempo viene chiamata cooperazione decentrata. Un’azione, cioè, che si svincola dal livello centrale dei governi e mette in rapporto diretto comunità e persone di luoghi diversi. Il principio guida è il co-sviluppo, per cui i problemi planetari vanno affrontati congiuntamente e non riguardano solo i paesi impoveriti. E la strada è quella di mobilitare tutte le componenti di un territorio, sia al nord sia al sud del mondo, anziché due soli partner “professionisti” dello sviluppo.

 

Sperimentazioni: la cooperazione decentrata

Non esiste una definizione condivisa di cooperazione decentrata. Spesso la si identifica con la cooperazione realizzata o finanziata in autonomia da comuni, province e regioni, come fa ad esempio il Ministero degli Affari Esteri italiano. Per altri è un processo più complesso in cui partecipano molti attori, non guidati necessariamente dall’ente pubblico. Il modello sperimentato dall’UNDP a partire dagli anni Ottanta, e poi codificato a metà anni Novanta nei Programmi di Sviluppo Umano, pone al centro i Comitati Locali misti pubblico-privato. Questi si relazionano coi propri governi centrali attraverso la mediazione della stessa UNDP. Tale metodologia operativa cerca di conciliare l’ampia partecipazione dei differenti portatori d’interessi con una forte guida programmatica sui processi di sviluppo.

L’Unione Europea invece definisce la decentrata non in base a chi promuove la cooperazione – se autorità centrale, locale o organismo privato – ma al suo modo di agire, che deve essere paritario, processuale e partecipativo. Su questa linea per intervenire in ex Jugoslavia il Consiglio d’Europa promuove le Agenzie della Democrazia Locale. Le ADL – almeno quelle meglio funzionanti – sono forse l’esempio più riuscito di partnership tra istituzioni pubbliche locali e associazionismo privato. Non a caso si sviluppano nel contesto balcanico, che anche per la sua vicinanza geografica è stato il principale laboratorio della cooperazione decentrata europea.

Queste ed altre esperienze simili svolte nel quindicennio passato mostrano anche limiti e debolezze: come ad esempio l’eccessiva proliferazione di soggetti coinvolti, che può produrre scarso coordinamento e frammentazione degli interventi. Oppure le motivazioni spurie di alcuni, in particolare imprenditori e camere di commercio, che possono intendere la cooperazione decentrata come una via di espansione economica all’estero. Infine, a volte nei paesi impoveriti la disgregazione sociale è tale da rendere difficile e poco comprensibile l’approccio partecipativo richiesto dalla cooperazione decentrata.

 

Tendenze: tante vie per un rilancio

Oggi tutte le componenti che operano nella cooperazione internazionale – governi, organismi multilaterali, ong, enti e associazioni locali - dichiarano necessaria una sua riforma. Diversi però sono gli orientamenti su come attuarla. Sul versante governativo, l’attenzione sembra concentrarsi sul calo complessivo delle risorse, anche per via dei tagli ai bilanci pubblici. Emergono perciò tentativi nuovi di raccogliere fondi per lo sviluppo dai privati: multinazionali, fondazioni, singoli cittadini. E’ il caso in Italia dell’Operazione Arcobaleno o degli sms per lo Tsunami. Minore attenzione invece è dedicata alla coerenza tra cooperazione ed altre politiche, quali commercio, energia o migrazioni. Da ciò il sorgere di alcune campagne di pressione della società civile, come quella contro l’iniquità degli Accordi tra Europa e Paesi dell’Africa, Caraibi e Pacifico (EPA).

Nel mondo non governativo, le ong, specie quelle di dimensioni maggiori, provano a rispondere alla crisi attraverso una migliore strutturazione interna ed una maggiore efficienza tecnica. Ne discende la spinta ad aggregarsi tra più sigle per rafforzare le azioni di lobby democratica sui governi, o per grandi campagne di raccolta fondi quali Italiaiuta e Agire. Altre ong puntano invece al radicamento territoriale ed al rapporto con le comunità di provenienza. Affiancano così ai progetti di cooperazione all’estero interventi rivolti alla propria realtà locale, ad esempio alle comunità immigrate, al commercio equo e solidale oppure all’animazione socio-economica del territorio.

Infine, la novità della decentrata sembra evolvere verso due possibili modelli: uno incentrato su sistemi territoriali integrati di cooperazione, dove attorno ad istituzioni pubbliche locali attive si costituiscono tavoli di lavoro misti, partnership pubblico - privato e collaborazioni tra mondo economico e no profit; l’altro è un modello in cui l’ente locale non entra nel processo di cooperazione ma eroga finanziamenti a soggetti del proprio territorio per loro progetti autonomi di sviluppo.

 

Prospettive: per una cooperazione di comunità

Quali siano la modalità e gli attori della cooperazione, resta urgente un salto di paradigma per superare l’idea tradizionale di aiuto. La solidarietà internazionale è nata con il pensiero che nel mondo ci fossero paesi rimasti indietro, da far “sviluppare” fornendogli mezzi e conoscenze. Oggi il tempo dell’interdipendenza planetaria mostra viceversa come tutti i fenomeni, compresa povertà e ricchezza, siano collegati. Perciò alcuni autori propongono un nuovo approccio – la cooperazione di comunità – che parta da quelle poche o tante risorse e competenze che ogni luogo possiede. In questa ottica l’intervento esterno può facilitare le realtà locali a riappropriarsene, ma ha senso solo se lavora contemporaneamente sul proprio territorio. La cooperazione così non sarà più l’aiuto della parte ricca del mondo verso quella povera. Sarà, invece, come si augura l’economista del Benin Albert Tevoedjiré (in .doc) , “una nuova cooperazione paritaria, basata sul riconoscimento dei reciproci bisogni e dei possibili scambi. Solo così il mondo potrà cambiare”.

Bibliografia minima

Maggie Black, La cooperazione allo sviluppo internazionale, Carocci, 2004

Luciano Carrino, Perle e pirati. Critica della cooperazione allo sviluppo e multiculturalismo, Edizioni Erickson, 2005

Marco Deriu (a cura di), L’illusione umanitaria. La trappola degli aiuti e le prospettive della solidarietà internazionale, Editrice Missionaria Italiana, 2001

William Easterly, Lo sviluppo inafferrabile. L’avventurosa ricerca della crescita economica nel sud del mondo, Bruno Mondadori, 2006

Antonio Raimondi e Gianluca Antonelli, Manuale di Cooperazione allo Sviluppo. Linee evolutive, spunti problematici, prospettive, Società Editrice Internazionale, 2001

Sbilanciamoci!, Libro Bianco sulle Politiche Pubbliche di Cooperazione allo Sviluppo in Italia, seconda edizione, 2007

Fabio Pipinato, Cooperazione: micro suggerimenti per la Solidarietà internazionale, Ed. Regione Trentino Alto Adige, pagine 152. Testo scaricabile on line

(Scheda realizzata con il contributo di Mauro Cereghini)

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Istituzioni e Campagne

Internazionali e nazionali

  • Ecosoc: Il Consiglio Economico e Sociale delle Nazioni Unite orienta lo sviluppo mondiale su principi di giustizia ed equità. Pur in mancanza di poteri reali, è un importante forum politico democratico, e vi sono accreditate oltre 3.000 ong.
  • Concord: Network europeo composto da oltre 1.600 ong di sviluppo e assistenza di tutti i paesi dell’UE. Svolge un ruolo di interlocuzione verso le istituzioni comunitarie.
  • Euforic: Il Forum Europeo sulla Cooperazione Internazionale, attivo dal 1995, è uno strumento informativo e comunicativo creato dalle principali organizzazioni impegnate sul tema nel vecchio continente.
  • Associazione delle ONG italiane: Associazione nata nel 2000, raccoglie la maggior parte delle organizzazioni non governative italiane. Svolge un ruolo di confronto interno e di rappresentanza verso le istituzioni e l’opinione pubblica.
  • OICS: L’Osservatorio Interregionale Cooperazione Sviluppo è un organismo costituito nel 1991 dalle Regioni e dalle Province Autonome per sostenere la propria azione di cooperazione allo sviluppo.

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